1、国家审计服务文化产业规划落实的若干思考【摘 要】 我国高度重视文化产业的发展，出台了一系列促进文化产业发展的政策措施，使我国文化产业得到了迅速发展，但在快速发展的过程中也出现了一些问题，主要是由于文化体制和机制等因素造成的。作为国家治理系统中重要组成部分的国家审计，应该加强对文化产业发展政策配套环境的调研、开展对文化产业园区的专项审计调查、加强对国家文化产业安全的专项审计调查、开展对文化产业政策执行效果的审计，以完善国家治理，促进我国文化产业健康发展。 【关键词】 文化产业； 产业规划； 国家审计 一、我国文化产业发展现状分析 文化越来越成为一个国家和民族凝聚力和创造力的重要源泉，越来越成为综
2、合国力竞争的重要因素。我国向来重视文化事业，但由于经济发展水平限制，对文化产业重视不够。2000 年我国第一次提出了“文化产业”的概念，标志着对文化产业地位的认可。随着人民群众生活水平的日益提高，相应的对文化产品需求快速增长，文化产业地位日益提高，“十五”规划将文化产业列入国家发展战略。随后从中央到地方各级政府都出台了一系列文化产业扶持政策，目前几乎所有省份都把文化产业作为重点发展产业。我国第一部文化产业专项规划是 2009 年通过的文化产业振兴规划 ，强调坚持以结构调整为主线，加快推进重大工程项目，扩大产业规模，增强文化产业整体实力和竞争力，这标志着文化产业已经上升为国家的战略性产业。随后，
3、我国国有经营性文化单位转企改制取得重要进展，涌现出一批具有较大规模和较强实力的文化企业和企业集团；文化产业总体规模迅速壮大，多种所有制共同发展的文化产业格局初步形成；文化产业“走出去”步伐加快，文化进出口贸易逆差逐步缩小。 总体来说，我国文化产业的国际竞争力不断增强，文化产业已经成为促进经济增长不可或缺的动力，受国际金融危机影响，虽然不少传统产业增速放缓，但文化产业却加速发展，日益成为经济发展的重要推动力量，成为拉动经济增长的主要驱动力。但我国文化产业发展过程中还存在一些不容忽视的问题，蔡武（2010）指出，我国文化产业总量还不大、整体水平不高；文化产业集中度较低，缺乏骨干企业和知名品牌；文化
4、产业贸易逆差仍然较大，文化产业“走出去”步伐有待进一步加快。党的十七大提出大力发展文化产业，推动社会主义文化大发展大繁荣，并具体部署了各项任务。党的十八大提出，推动文化产业快速发展，促进文化和科技融合，发展新型文化业态，提高文化产业规模化、集约化、专业化水平。我国文化产业规划已经就绪，为确保上述各项任务落到实处，今后主要任务就是针对目前制约文化产业健康发展的因素，完善相关政策，以促进文化产业规划落实。 二、我国文化产业发展制约因素的分析制度视角 我国文化产业发展与文化体制改革存在密切联系。目前文化产业发展过程中存在着一些问题，例如总体规模小、缺乏自主品牌、公有制文化企业活力不足等，这些问题都与
5、我国文化产业发展模式存在密切关系，我国文化产业发展模式不同于以美国为代表的市场调节型和以韩日为代表的政策引导型，而是类似于以英、法等国为代表的投入文化资源和财政资源为着力点的投入引导型。但是在文化产业发展过程中，需要借鉴其他模式的优势，不仅要合理发挥政府的引导作用，而且更要充分发挥市场的竞争功能，以文化的产业化规律来经营文化产业，以市场化运作来持续发展文化产业，最终加快我国文化产业发展。具体来说，我国的文化产业相关政策措施存在以下问题： （一）文化产业政策体系力度不足且相互不配套 首先，我国文化产业政策性支持体系比较薄弱，宏观管理措施有效性差；其次，部分地区从文化产业规划开始就存在问题，荆林波
6、、李蕊（2011）指出，我国目前大部分文化产业规划存在现状调查和分析不充分，对本地区文化产业资源、优劣势等背景认识肤浅；在具体内容方面，基本原则等论述性内容较多，对文化产业的结构、布局等决定可行性内容比较少；最后，目前支持文化产业发展的相应制度不配套；岳彬、廉武辉（2012）指出，我国文化产业的部分制度，例如文化行业的准入制度、文化产业相关的财政金融税收制度都存在一定缺陷且相互不配套。 （二）文化产业园区建设不规范 目前全国各地都热衷于开发各种级别的文化产业园区、主题公园、动漫基地等，显示出了较强的产业集群化发展趋势，但在表面繁荣的背后，已经出现盲目发展、资源浪费、同质化竞争的问题，文化产业结
7、构呈现同构化趋势，并且普遍存在产业链不完整的问题。由于受传统体制束缚比较严重，我国文化企业普遍存在“等、靠、要”的思想，市场开拓意识不强，尚未形成与市场经济体制相适应的营销模式，导致文化产品市场化程度低，即使是优质产品也难以形成产业链，产品附加值未能得到有效挖掘。以动漫产业为例，作为国家高度重视、快速发展的文化产业类型，其上下游企业之间没有建立起良好的经营模式，不能有效配合，我国目前批准设立的动漫基地中只有一家是完整运作，其他动漫基地有的做房地产，或者成为其他类型的产业园，即使仍有少数动漫企业，也无法形成完整的产业链。 （三）文化产业安全问题日益突出 如何处理好文化产业对外开放和维护国家安全的
8、关系是一个新的课题。在经济日益全球化的今天，文化产业闭关锁国是没有出路的，但是在开放过程中必须注意维护我国的长治久安，防止国外敌对势力利用文化产业进行渗透，影响我国的国家安全。我国部分民族地区出现的不稳定现象与境外势力利用文化的“幌子”的渗透存在着密切关系，这就要求我国有关部门创新管理手段，在开放中提高文化产业的安全性。 （四）文化产业政策执行效果不佳 我国文化产业在政策制定机制和执行机制方面需要进行相应的改革和突破。目前我国文化产业体制改革滞后，公益性与经营性界定不清，对国有经营性文化资产的管理、监督和运营体制的体制改革尚未迈出实质性步伐。虽然国家多次部署文化体制改革，但是国有经营性文化事业
9、单位转企改制缺乏动力，改革推进速度慢，导致民营文化经济的快速发展和国有文化经济的平稳增长之间存在着明显落差。以融资问题为例，相关扶持政策没有得到有效落实，中小文化企业仍然普遍存在融资难的问题，融资渠道不畅，筹资渠道单一，同时部分地区非公资本进入文化产业还存在一定障碍，投资主体单一，这些都限制了文化产业健康发展。三、国家审计的应对之策 我国文化产业发展中遇到的问题很多，主要是制度因素造成的；分析后不难发现，大多数问题与国家治理机制还不完善存在密切关系。因此要加速文化产业发展必须实现文化产业制度变革，需要政府各有关部门，例如文化、财税等部门统筹合作，发挥合力。作为国家治理系统中重要的监督控制系统，
10、国家审计具有综合性、独立性的特点，应该积极发挥作用，以保障文化产业规划的有效落实。我国国家审计对文化产业非常重视，但目前主要关注国有文化资产保全问题，对文化产业发展及其制约因素关注不够。为促进文化产业健康发展，国家审计应该在以下方面关注文化产业发展。 （一）加强对政策配套环境的调研，为完善政策配套环境提供依据 张毅（2011）指出，美国文化产业健康发展的主要经验包括：良好的竞争性市场环境、科技发展与人才培养、对产业链各环节的大力扶持及完善的知识产权保护，这些经验对于我国也具有借鉴意义。针对我国文化产业发展中存在的突出问题，国家审计应该调研文化产业的政策配套环境，例如对文化产业科研和研发的支持、
11、市场竞争环境的改善、知识产权的保护等政策环境，以及各项政策措施的相互衔接，从而为决策部门完善文化产业制度环境提供借鉴。当然在重视文化产业发展政策环境的同时，我们也需要注意到文化产业具有自身的特殊性，主要动力来自广大文化产业从业人员的创造性，政府应该发挥主导作用，尽量少干涉文化产业发展中的具体经营事宜。 （二）开展对文化产业园区的专项审计调查 由于国家出台了支持文化产业园区发展的政策措施，目前不少地方政府建立文化产业园区等，但是其主要目的是为了获取文化产业优惠政策或资金扶持政策等，一方面套取资金，另一方面打政策的擦边球，实际是搞房地产，存在虚假建设的问题，发展文化产业是假， “圈地、圈钱、圈市场
12、”才是其真正目的，这严重影响了文化产业的健康发展。另外部分文化产业园区存在着急功近利的趋向，大批仓促上马的文化产业园区项目缺乏明确的产业规划，以拼地、拼资源为发展方向。针对上述问题，国家审计应该开展专项审计调查，发挥专项审计调查针对性强、涉及范围广、时效性强的优势，及时发现当前的主要问题和趋势，深入分析上述问题后面的体制机制因素，为国家宏观决策提供高质量的信息和政策建议。 （三）关注我国文化产业的安全问题 由于我国文化产业发展还不充分，在文化产业对外贸易中处于不利地位，部分行业外来文化产品占据压倒性优势，对我国的文化安全构成潜在威胁。国家审计应该通过专项审计调查等方式收集分析我国文化产业安全的
13、影响因素，为相关决策提供服务。 （四）开展对文化产业政策执行效果的绩效审计 我国已出台众多文化产业政策措施，实施之后的效果是决策部门迫切需要的信息，国家审计可以发挥自身优势，进行政策执行效果的审计。陈尘肇（2011）提出，应通过政策执行情况审计，推动外部体制制度的完善。世界主要发达国家已有较多政策审计实践。因此国家审计应该借鉴有关经验，开展对文化产业政策落实效果的审计，找准监督的着力点、构建国家审计信息平台、进行多维的数据分析并实现定性与定量分析相结合，通过及时地发布审计公告等形式加强审计成果的应用，从而促进相关文化产业建设政策的落实。 在我国文化产业发展过程中，有关主管部门的通力合作和国家审
14、计建设性作用的发挥，一定可以创造良好政策环境，早日实现社会主义文化大发展大繁荣的目标。 【参考文献】 1 岳彬，廉武辉.文化建设大发展大繁荣要跨越理念之坎与制度之坎J.学术论坛，2012（1）. 2 张毅.美国文化产业发展的经验及启示J.商业时代，2011（24）. 3 荆林波，李蕊.我国文化产业发展为支柱产业面临的问题及对策J.财贸经济，2011（11）. 4 陈尘肇.关于加强转变经济发展方式相关政策执行情况审计监督的思考J.审计研究，2011（4）. 5 王凤飞.对中国文化产业发展的冷思考基于“中国模式”语境的视角J.河北经贸大学学报，2012（2）：63-65. 6 甫玉龙.文化产业的主体规制与发展策略J.社会科学辑刊，2011（5）：188-191. 7 王耀中，彭新宇.文化产业安全不容忽视N.光明日报，2011-08-20.
