1、关于精明增长的研究述评收稿日期：2012-11-20 基本项目：教育部人文社会科学基金青年项目“空间正义与城市公共空间治理政策研究” （12YJC810015） ；中共吉林省委党校名师培养工程专项课题“城市增长：危机还是机遇？吉林省城市增长实证研究与政策构建” （20121230） 作者简介：关 静（1982-） ，女，辽宁朝阳人，讲师，博士研究生，主要从事城市管理与公共政策等方面的研究。E-mail： 摘 要：对精明增长的研究首先由政府发起，随后与学界对精明增长的广泛热议形成密切的联系，既有理论研究的火花，又有管理实践的共鸣，形成势不可挡的精明增长热潮。精明增长既是一种新的城市发展理念，也是
2、政府管理城市、应对城市恶性增长的新原则和新目标，同时还包含了政府管理城市增长的一系列政策举措，其从观念到实践勾勒出一幅全新的城市图景。21 世纪以来，中国的研究者们也开始学习和研究精明增长，试图依此缓解中国城市增长面临的困境，为中国的城市发展及政府对城市增长的管理提供有益的借鉴和启示。 关键词：精明增长；城市蔓延；增长管理 中图分类号：F290 文献标识码：A 文章编号：1000-176X（2013）02-0026-06 近些年，西方国家的城市化进程普遍存在关于城市蔓延以及由此而引发的一系列的城市问题，迫切需要政府进行有效的管理。此时，精明增长的相关研究应运而生。作为一种新的城市发展理念，精明
3、增长不仅为政府管理城市增长提供了明确的原则和目标，同时也勾勒出一幅全新的城市图景。精明增长首先由政府提出，随后便引发学界的广泛热议。政府关于精明增长的观点和实践，与学界对精明增长的研究形成密切的联系，融汇成势不可挡的精明增长热潮。中国也在一定程度上面临城市蔓延的困境，研究者们也将精明增长引入了中国，为中国的城市发展及政府对城市增长的管理提供了有益的借鉴和启示。 一、研究缘起 20 世纪 60 年代以来，城市蔓延随着美国城市郊区化的日益加深而受到关注。对于城市蔓延的初始认识集中在蔓延所导致的城市空间范围的急速扩张1。此时对城市蔓延的界定没有明显的褒贬意见，只是用“蔓延”描述城市空间扩展的现象和过
4、程。而后随着研究的深入和不同领域研究者的加入，对城市蔓延的研究也日益丰富，对它的批判声也越来越多。许多研究者认识到一些城市问题都与城市蔓延有着密切的关联。例如：城市社区的无个性复制、各种土地资源的流失转而成为工业用地、城市道路资源的极度缺乏，甚至自然环境的严重破坏和社会阶层的贫富隔离，都可以在城市蔓延的过程中寻找到问题的溯源。尤其是 20 世纪 70年代后，原有城区与新城区之间交通愈发便利，加上政府有意鼓励拥有私家车和在低密度城区建设高档住宅，这些都是城市郊区化的鲜明体现，在一定程度上都与城市蔓延有着千丝万缕的联系。虽然不同领域研究者选择不同的切入点认识和分析城市蔓延，他们的共同点是把目光更多
5、地放在了城市蔓延产生的直接和间接的影响。概括地讲，城市蔓延主要是指城市空间的低密度扩张，在此过程中涉及到农业用地、敞开空间向建设用地的转化问题，并伴生一系列经济的、社会的以及环境的问题。其中，经济问题主要是指低密度扩展造成了人均服务设施成本的增加、土地资源的浪费以及中心区的衰退等；社会问题主要指蔓延造成了种族、贫富在空间上的隔离，增加了社会暴力，助长了种族主义等；环境问题主要指蔓延造成农业用地、湿地的减少，以及蔓延式发展增加了机动车的使用，致使环境污染加重。此时，对于城市空间扩展的关注并没有明确提出“城市增长”这个概念，而是在一片“谩骂”声中被城市蔓延所取代。 对城市蔓延这种恶性城市增长状态进
6、行管理首先由政府发起，并迅速落实到政府的管理实践中。20 世纪 80 年代中期，在美国一些州的相关立法中正式引入了“增长管理”一词，如佛罗里达州在 1985 年、佛蒙特州在 1988 年和华盛顿州在 1990 年分别制定了各自的“增长管理法” 。随后，学术界关于城市增长管理的研究日益丰富。Fonder 认为增长管理作为政府政策指引，其政策指引方向没有完全的定论，而政府对城市蔓延的管理同样无法定论。因此，增长管理包含所有政府针对城市蔓延而出台的政策和法规，可能是政府有意引导城市增长，也可能是控制甚至阻碍城市增长2。Chinitz 对增长管理的界定体现出增长管理的目标所在：实现城市发展与保护各种生
7、态环境同步进行，城市空间拓展与各种基础设施、公共服务达到供求平衡，以及实现不同社会阶层民众之间的共同进步3。Porter 却将增长管理的研究锁定在社区发展的微观领域。他认为增长管理应该有利于解决社区发展中面临的土地利用矛盾，协调社区与外界之间的平衡关系4。增长管理是一种政府行为，不是为了使城市不增长或者慢增长，而是力求实现四个均衡：开发和保护之间的均衡、各种各样的开发形式和基础设施同步提供之间的均衡、公共服务需求和财政能力供给之间的均衡以及进步和公平正义之间的均衡。所以这种政府行为的最终目的是将城市增长维持在合理适度的范围内，实现城市的持续健康发展。并且，作为政府行为的增长管理，管理的对象是各
8、种城市要素、城市活动及其在城市增长过程中的速度、时序和总量等问题。而增长管理的工具，即各种政策法规，不同的政策可能发挥预测的功能，也可能起到引导的作用。 虽然此时政府和学界都对增长管理进行了一番探讨和研究，但在实践中却愈发觉得政府的增长管理和城市规划缺乏明确的目标，相关政策的出台没有依据一定的原则形成政策体系，也没有给合理的城市增长一个清晰的图景描绘。于是，对增长管理的研究开始朝着政府实践的诸多需求而深入下去，精明增长应运而生。 二、精明增长的提出 明确提出精明增长概念的是美国马里兰州州长格伦迪宁，他在 1997年提出这个概念时的构想是通过一定的管理手段，影响甚至指导城市的发展。他在任期间首开
9、先河地发起了马里兰州的精明增长和邻里保护工程。这个工程有三个直接目标：一是保护剩余的自然资源；二是州政府资源应该分配到已经有建成基础设施或已经被规划的地方。这样做才能支持现有社区和邻里；三是减轻纳税人不必要的花费负担。不必要的花费指的是用于建设基础设施的花费。而这些基础设施建设是为了支持低密度、占地广的开发项目，而不是在基础设施已经存在的地方的开发项目。 米切尔对精明增长的讨论超越了传统的对土地利用和交通的讨论。他对新数字电讯传媒基础设施和它带来的重新审视世界的机会和挑战之间的关系进行了研究，并且描述了空间和时间纽带的日渐松懈。米切尔的建议是，信息和商品的理性分布系统应“迫使城市规划者们重新思
10、考土地利用、土地价值和服务网络建设的关系” ，并且使规划者们从复杂、动态的人类行为角度思考这些问题。为了政府的管理更加有效，需要摈弃以往的土地利用规划和设计制度，摈弃以往的惯例。 美国规划协会为各州制定了一套以精明增长为题目的模范规划法，并总结道“我们的工具在我们生活的时代是过时的。在有些社区和区域，自从 70 年代起，高速增长已经使人们产生了一些忧虑。这些忧虑表现在服务成本增长对环境和生活质量的不良影响，以及工作和住房之间的平衡问题”5。从美国全国住房建筑者协会的网站上我们找到这样的陈述：“在最广泛的意义上，精明增长意味着通过达成政治上的一致意见并运用市场敏感和有创新的土地利用概念，来满足由
11、永远增长的人口和繁荣的经济带来的住房基本需求”5。对于国际城市及县管理协会来说，精明增长就是：投入时间、精力和资源来重建社区并恢复中心城市和旧郊区的活力。新的精明增长更加以城镇为中心，更加以交通和行人为向导，并有住房、商业和零售等混合的土地利用（和现状相比） 。它还保留了空地和很多其他环境宜人之物。 当然，对于精明增长也有反对和质疑。佛罗里达州可持续社区中心转述了其州政府社区事物部部长赛伯特对精明增长表示的担忧，认为精明增长只是看起来让人感觉到不采用此策略的人意味着“愚蠢增长”5。布鲁金斯协会的唐斯认为，精明增长只适用于住宅建筑和公共交通领域。他列举了不同团体组织间相同意见和不同意见的主要方面
12、：大多数同意对空地的保护、中心再开发、更好的城市设计和区域合作。然而，他发现在城市增长边界、基础设施资金和减少对汽车的依赖上，人们有很大的不同意见5。 美国人提出精明增长并且结合美国实际，在遏制蔓延的背景下，提出制止继续开发新区域，强调对已建城区的再开发，尤其是已建城区的土地利用形式的重新划定。总的来说，精明增长将政府的着力点落在包括郊区在内的城市整体，首先阻止城区的空间“肆虐” ，进而通过各种资源的合理调配重塑合理的市区和郊区结构。精明增长所蕴含的理念和精神，不仅是管理城市发展的理论工具，更为政府的管理实践提供了可贵的政策指引。例如：城市的交通应该以步行和公共交通为主，城市土地的使用应该考虑
13、功能的组合，自然景观和农田等珍贵土地资源理应得到适当的保护，等等。这些都将成为政府引导城市发展的导向性政策。 三、精明增长的政府实践 1.精明增长的实践原则 美国“精明增长在线”公布了其对精明增长所蕴含的规划原则的总结：土地的开发和利用遵循混合利用的原则，实现多种土地功能的有机结合；城市建筑设计遵循紧凑原则；对住宅的开发遵循机会均等和公平的原则，避免因经济收益差距而造成的居住条件的过大差异；社区的建设遵循以步行为导向的原则，改变现有的交通导向；生活场所的设计和兴建遵循个性化原则，打破现有建筑风格的盲目复制；交通工具的选择遵循多样化原则，改变对小汽车的过度依赖；城市环境保护规划遵循生态优先的原则
14、，防止经济用地对农田、景区等原生态土地的破坏；新城建设与旧城改造同时进行，充分利用已建成的生产、生活区域；政府决策遵循可预测、公平的原则，对政策效果的评定要综合考量其产生的经济效益、社会效益和生态效益；鼓励公众参与到城市发展的相关政策过程中来6。纳尔逊列出了一个精明增长基本原则的清单，并且建议所有发展和增长策略都应遵守：保护公共财物；使土地利用的负面影响最小化；使土地使用的正面影响最大化；使政府财政成本最小化；使社会平等最大化5。 精明增长首先肯定城市增长的必然性，但并不代表城市的增长是无止境的，有边界的增长才有可能成为合理增长，这就需要盘活城市中的存量土地并加以有效利用。精明增长又将城市发展
15、目标从城市个体扩展到区域整体，将城市视为区域整体的组成元素，自然资源、生态环境和人文元素等都应成为城市发展的合作伙伴，追求区域整体的生态均衡。遵循这样的发展目标，城市的未来发展不再是盲目的、随心所欲的。此时的城市政府可以适当伸出“看不见的手” ，借助合理的政策手段调控城市发展方向、发展速度和发展模式。原本一些效果不佳的政策应该适时调整和修正，例如：对小汽车作为主流交通工具的倾向性引导，对开发和购买远离市区的大空间高档住宅的引导等。 2.精明增长的改革目标 美国规划师协会认为精明增长重新规划了一种新的城市发展方式，而精明增长又可以为政府提供政策调整的导向，使政府规划更加有利于合理的城市增长。倡导
16、农田保护的研究者则深入挖掘精明增长通过城市合理拓展对于保护农田所能发挥的作用。阿尔则主张精明增长的目标首先强调不再盲目扩充包括高速公路在内的基础设施的供给，有效利用现有各种基础设施和公共服务设施，防止城市扩张的加剧。Downs 和 Costa认为，精明增长是规划者新的规划构思的综合表达。新的规划构思主要针对城市蔓延所引发多种城市问题。例如：包括农田、绿地和空地在内的多种土地形态向城市建筑用地转变，就业和生活空间的跳跃式布局等7。张娟和李江风提出精明增长作为政府城市发展策略，其目标主要体现在三个方面：规划城市增长的合理边界、促进公共交通的主导地位，并且将城市中大量功能尽失或者无法有效发挥其功能的
17、土地，在政府的政策引导下进行重新的开发和利用8。 总的来说，精明增长的终极目标可以概括为三个“协调发展”：第一，社会上各收入阶层民众的生存、生活权利得到充分尊重，在形成合理社会结构的基础上促进各社会阶层协调发展。第二，通过跨区域统筹规划，实现资源合理开发和基础设施的有效利用，促进城市经济、社会生活和生态环境协调发展。第三，新城开发与旧城改造并举，将人力、财力、物力等资源重新整合，促进城市区域及外围区域的协调发展。 3.精明增长的改革实践 2000 年， 包括美国规划师协会在内的 60 家公共团体组成“美国精明增长联盟” ，成为精明增长实践研究的前沿阵地。该联盟的诸多研究成果对美国政府精明增长实
18、践，提供了有益的理论助推。其中，尤其以州政府规划法令的现代化精明增长研究论文专集最为突出。该论文集由美国规划师协会牵头并最终成稿，收录了美国各州进行精明增长改革的政府作为，有益于政府间改革经验的交流和借鉴，丰富了政府改革思路。美国规划师协会还针对城市蔓延中存在的问题和原因进行了调研，该调研报告也为政府的精明增长推行过程提供了真实的改革依据。尽管如此，依然有学者对精明增长抱有并不乐观的态度。Song 和Gerrit-Jan 将研究的目光聚焦于精明增长倡导者所大量宣扬的原则土地混和使用对独户住宅价格会产生良好的影响，其实证研究的结论“土地混合使用并不精明”9令精明增长的倡导者不得不反思这种美好的构
19、想。Millera 和 Lester 也表示精明增长似乎也只是一面鲜艳的旗帜，缺乏如果推行其所谓的精明增长的可操作条款10。 在大量而充分的理论研究和实践调研的基础上，尽管理论研究的争论并未停止，也没能阻止美国政府对于精明增长改革实践的推行。美国有 2/3 的州选择了精明增长，改革实践在联邦政府、州政府和地方政府三个层面展开。 美国林肯土地政策研究院出版的“Smart Growth Policies：An Evaluation of Programs and Outcomes”（精明增长政策评估 ） ，对美国各州政府实施的精明增长政策进行了系统的评估。此次评估的目的在于检验达成精明增长的 5
20、个共同目标的政策有效性：促进紧凑发展；保护自然资源和环境质量；提供并促进多样化的交通选择；提供可支付住房；创造积极的财政影响。利用基于美国人口普查局以及其它各州和地方提供的数据形成 52 个指标，多个研究团队对所选择的州之间及“精明增长州”和其他州之间的成效进行比较。评估显示各州的政策及其关注的重点各不相同。虽然个别州在一个或更多的政策领域卓有成效，但是，没有一个州在所有的精明增长原则或者所有的绩效指标中都表现得很好。研究所得到的结果是很明确的：实现精明增长是有可能的，但是各州必须充分关注其关键的政策目标，并没有哪一种方法是适合所有州的，而且那些成效好的州也是运用了管理控制、市场激励以及体制政
21、策等多种方法才得以实现其目标。此研究成果为精明增长政策的有效性提供了实证证据，在能源价格偏高、住房市场存在问题以及减少温室气体排放压力的背景下，这可以为政府管理增长和发展提供一些政策参考。因为随着许多精明增长目标的实现，如促进紧凑发展和提高公共交通可达性等，目前面临的挑战都可以得到解决。此研究也提供了一些建议，包括如何通过高透明度增强精明增长计划的结构，明确功能之间的联系以促进政策设计以及促进计划的可持续性和对其的监控等。 四、精明增长在中国的研究 城市精明增长强调经济、社会和环境的可持续共同发展， 似乎已被美国及欧洲一些国家的城市发展规划和改革所采纳。无论精明增长是否适用于中国，西方国家的改革经验是否可以移植到中国，对于一种新理念的了解和认识，对于新的改革路径的探索和学习，也总是能给在探索中行进的中国改革之路带来一缕希望。尊重城市发展的普遍规律性，借鉴西方国家政府所推行的精明增长改革经验，势必有助于中国的城市发
