1、基于层次分析法建立央行绩效审计评价指标体系的思考一、层次分析法运用于央行绩效审计的意义 央行绩效审计目标是为被审计对象提供提高绩效的咨询意见，更好地发挥审计的咨询服务功能，提升央行整体管理水平。实现这一目标的路径是站在宏观高度去多角度地建立绩效评估指标体系，科学合理地评价被审计对象的总体绩效水平。 在央行绩效审计中，影响被审计对象绩效水平的因素比较复杂，各因素间存在着错综复杂的，相互联系又相互制约的关系，确定各个指标因素对总体绩效水平的影响程度，即各指标因素对总体绩效水平评价的权重是一个多目标、多属性的问题。层次分析法通过提取绩效评估指标，在明确绩效评估指标体系之间的相互依存及影响的基础上，建
2、立一个由目标层（绩效评估目标） 、准则层（绩效评估一级指标） 、指标层（绩效评估二级指标）组成的递阶层次模型，其最大的优点是实现了定量与定性相结合，精度高，能准确地确定绩效评估指标的权重，因而使绩效评估指标间相对重要性得到合理体现，为公正、科学地进行绩效评估奠定基础。对被审计对象的综合绩效评估结论也更容易取得被审计对象以及审计报告的使用者的认可。 二、层次分析法运用于央行绩效审计的步骤 应用层次分析法计算出绩效评价指标体系的权重后，可以采取“分项评价，逐步汇总”的方法确定审计对象的综合绩效水平。即根据被审计对象的特点将每个绩效审计指标内容固定并明确其评分标准，按百分制对各个指标评出基础得分后，
3、根据指标权重汇总计算审计对象综合绩效得分，进而确定被审计发行库整体绩效水平。整个过程遵守以下程序：指标项目基础得分层次分析法确定指标权重基础得分乘以指标权重获得指标加权得分加权得分汇总确定绩效水平。具体过程如下： （一）基础评分 基础评分是由审计部门依据审计中确认的事实和有关资料，按照第三层评价指标归类，对发现的问题进行扣分。每个三级评价指标满分 100分，按发现问题的严重性以及问题的个数累计扣分，直至扣完为止。按得分高低将每个指标的绩效级别从高到低依次分为优秀、良好、一般和较差四个档次，即：优秀（90100 分） 、良好（7590 分） 、一般（6075 分） 、较差（60 分以下） 。 （
4、二）加权评分 评出三级指标的基础得分后，某个指标的基础得分乘以该指标在被审计发行库绩效水平中的评价权重后就是该项指标的加权得分，所有指标的加权得分汇总相加就是整个被审计对象的绩效得分，按其得分，再根据上述四个绩效级别档次就可确定被审计对象的综合绩效评价结论。 三、以县（市）支行发行库绩效审计为例，探讨层次分析法运用于央行绩效审计的实际操作 （一）关键绩效指标设置与层次分析模型构建 对任何事物评价，首先要确定评价指标。评价指标的全体，称之为指标体系。它是对照和衡量各评价对象质量的标尺。评价指标体系必须科学客观地反映各种因素和信息。层次分析法一般要求同一层次的元素不能有密切的联系，也即一个元素的变
5、化能显著影响另一元素。如果指标之间存在此类关系，需要对之做分解最小元素等处理。根据这一原则，结合县（市）支行发行库的职能、业务特点，可将绩效评价指标分为三层，共同构成支行发行库绩效水平综合评价的梯阶层次模型。 第一层即目标层包括一个指标，即被审计支行发行库综合绩效水平。本项指标反映被审计支行发行库总体绩效水平，也是对被审计支行发行库进行绩效审计得出的总体评价结论，本项指标可以在不同支行发行库间进行横向比较。 第二层即准则层，是对第一层指标的细化，是第一层与第三层的中介指标，包括四个指标，分别是：综合管理、内部控制、业务履行和评价与考核。 第三层指标即方案层，是对第二层指标的进一步细化。下面将第
6、二层及其所辖的第三层指标的具体涵义分述如下： 1.综合管理 本指标反映领导层对支行发行库的综合管理水平，包括两个三级指标，分别是： （1）决策与组织 反映被审计发行库所在的人民银行支行对发行库的决策与组织水平，包括组织完整性，决策程序的科学性，发行库工作计划的制定及时性、完整性与落实的有效性等。 （2）人员管理 反映支行发行库工作人员管理的合规性与有效性。重点是对要害岗位人员进行考核（包括行为和思想道德的考核）的情况，即业务素质与思想素质是否符合管库要求；对发现的问题是否都及时进行了正确处理。2.内部控制 应当着重评估内部控制的以下方面：一是内部控制的充分性，即内部控制体系的全面完整程度；二是
7、内部控制的合理性，即内部控制体系是否恰当，是否存在过度控制导致成本升高、效率下降等问题；三是内部控制的遵循性，即员工对法律法规、内部管理制度的贯彻执行情况；四是内部控制的有效性，即内部控制保障各项工作目标实现的情况。内部控制包括以下三个三级指标： （1）控制环境 控制环境是对支行发行库软硬件环境的综合评价指标，软件环境指控制组织与制度的健全；岗位设置、岗位分工、管理权限、授权管理是否符合内控原则要求；岗位职责是否明确；应急预案演练和培训是否按规定进行，突发事件应对措施是否对重要业务系统运行有保障作用等。硬件环境是指发行库各项硬件设施的完整，包括业务系统、监控系统以及其他安全保卫设备的完整与使用
8、效果。 （2）控制活动 本指标反映对业务操作程序，各项规章制度的实际执行情况，重点是各项规程与制度在实际执行中的质量与效果。 （3）内部监督 本指标反映上级部门和领导以及负有监督责任的相关部门和人员对支行发行库的日常监督与不定期的监督检查以及考核情况。侧重于监督措施的及时性、有效性、充分性和针对性；发现的问题是否得到了正确及时的处理。 3.业务履行 主要包括各项业务工作措施的合理性、工作效率以及达到的效果。根据支行发行库业务性质、工作特点，下设三个三级指标，分别是资源利用、服务效益和管理效益。 （1）资源利用 主要包括资金与财产的使用是否合规节约，是否存在违规及浪费现象；物资采购是否严格遵守规
9、定程序；是否充分发挥了物资的使用效益；是否保证费用支出的经济性与合理性。 （2）服务效益 对于支行发行库来讲，服务效益的一项重要指标是发行库的设置效益，即发行库的设置本身的经济性，即设置发行库能减少的当地金融机构经营成本和资源消耗，另外还包括能否满足市场需求，做好发行基金调拨；是否根据市场流通需求，合理调剂券别机构；金融机构收付业务是否规范；对商业银行人民币反假知识培训情况；人民币反假宣传是否到位等。 （3）管理效益 主要包括对中华人民共和国人民币管理条例执行情况，如配合公安等部门破获假币案情况，伪造人民币收缴情况，对商业银行执行中华人民共和国人民币管理条例的监管等。 4.评价与考核 评价与考
10、核指标反映内部与外部对支行发行库的评价与认可程度，可以从一个侧面反映被审计发行库的整体绩效水平，下设三个三级指标：金融机构满意度、社会公众满意度和内部评比。 （1）金融机构满意度 指金融机构对发行库货币发行服务质量和服务效率的满意程度。 （2）社会公众满意度 指普通群众对人民银行货币发行工作的满意程度。 （3）内部评比 包括考核名次、获奖情况、调研成果等。 根据上述指标设置，建立发行库绩效审计的层次分析模型如图 1 所示： 图 1 县（市）支行发行库绩效水平层次分析模型 （二）确定评价指标体系权重的分配 建立了递阶层次分析模型之后，根据层次分析法原理，将每个层次中的各个指标对所属上级指标的重要
11、性进行两两比较，构造判断矩阵，矩阵中的各数值表示两两比较的相对重要性（采用 Saaty 等人提出的19 标度，如表 1 所示）求出判断矩阵的特征向量，即权系数向量，再进行归一化处理和一致性检验后即可确定各指标的权重分配。 表 1 判断矩阵 19 比率标度及其含义 1.构造发行库绩效水平判断矩阵 构造县（市）支行发行库绩效水平判断矩阵，实际是判断指标间的相对重要程度。可以采用专家意见法，组织部分既了解人民货币发行业务又富有内审经验的审计人员填写调查问卷，对指标间的相对重要性程度按 19 标度赋值，将所有参与调查人员意见汇总后参考确定最终的重要性赋值，构造判断矩阵。以下判断矩阵经部分内审人员调查获
12、得，可作参考。 在一级指标判断矩阵中，业务履行是最重要的，比综合管理重要得多，比内部控制在相同重要与稍微重要之间，比考核与评价稍微重要。内部控制比综合管理明显重要，比考核与评价稍微重要，考核与评价比综合管理处在稍微重要与明显重要之间，据此建立判断矩阵见表 2： 表 2 发行库绩效水平（AB）判断矩阵 在二级指标的综合管理判断矩阵中，人员管理比决策与组织稍微重要，判断矩阵见表 3： 表 3 综合管理（BC）判断矩阵（1） 在二级指标的内部控制指标判断矩阵中，控制活动比内部监督稍微重要，比控制环境明显重要，内部监督比控制环境稍微重要。建立内部控制指标判断矩阵见表 4： 表 4 内部控制（BC）判断
13、矩阵（2） 在二级指标业务履行中，服务效益与管理效益具有同等重要性，比资源利用明显重要，建立业务履行指标判断矩阵表 5： 表 5 业务履行（BC）判断矩阵（3） 在二级指标评价与考核判断矩阵中，金融机构满意度与社会公众满意度具有同等重要性，比内部考评重要得多，建立评价与考核指标判断矩阵见表 6： 表 6 评价与考核（BC）判断矩阵（4） 2.计算指标权重 对以上判断矩阵进行计算和一致性检验，得到各指标的权重结果（表 7） 。 表 7 发行库绩效审计评价指标权重表 计算出县（市）支行发行库绩效审计评价指标体系权重后，通过前述方法计算，如果某个支行发行库经过基础评分与汇总评分得到如下结果（表 8） ，据此可认为该被审计县（市）支行发行库绩效水平为：良好 表 8 发行库绩效水平评价计算表 层次分析法虽然科学严谨，不过掌握起来需要一定基础，在中央银行绩效审计中推广难度不小。但它比完全凭个人经验和知识来主观确定绩效评价指标权重更科学、更合理，一旦掌握，只要能合理确定绩效评价指标体系，严谨地通过专家意见法构造判断矩阵，再通过计算机软件实现复杂的矩阵计算后，该方法就可作为央行绩效审计非常科学实用的辅助工具，对提高央行绩效审计结论的合理性与科学性能起到事半功倍的效果。 （作者单位：人民银行九江市中心支行）
