1、浅析中华人民共和国旅游法的几大特点摘要：中华人民共和国旅游法是国家首部针对旅游业的立法，2013年 10月 1日起将正式实施，除总则、法律责任和附则外，分别对旅游者、旅游规划和促进、旅游经营、旅游服务合同、旅游安全、监督管理、旅游纠纷的处理等内容作了规定。它采用综合立法模式，以保护旅游者合法权益为立法宗旨，实现了旅游规划入法，同时立法整治旅游行业痼疾，具有鲜明的特点。 关键词：中华人民共和国旅游法 立法模式 立法宗旨 旅游规划入法 立法整治 行业痼疾 旅游业是现代服务业的龙头，是没有烟囱的“工业” 。改革开放以来，我国旅游业从小到大、从弱到强，实现了历史性的跨越发展。中国旅游研究院提供的数据显
2、示，2012 年，我国旅游业总收入约 2.57万亿元，国内旅游人数约 29亿人次，公民出境旅游超过 8000万人次，入境旅游约1.33亿人次，旅游外汇收入 485亿美元，新增旅游直接就业约 50万人。但是与旅游业快速发展不相适应的是，我国的旅游市场尚不规范，市场恶性竞争、旅游资源屡遭破坏、旅游景区和活动管理混乱等问题较为突出，特别是“零负团费” 、黑导回扣、强迫购物、景区门票大幅涨价、景区超载、旅游公共服务不足等已成为公众反映较多的社会热点问题，迫切需要以立法的形式更好地约束上述行为。因此，在当前情况下，出台旅游法是非常及时和必要的。 旅游法共十章一百一十一条，概括起来有以下几个方面的特点：
3、一、采用综合立法模式 所谓综合立法模式是在同一部法律中，将一国旅游业发展中最根本、最重要的问题囊括其中，这种模式的优点在于立法成本小、效力高。鉴于我国的政治体制、法律体系、法律环境等现实情况，综合立法模式为最佳选择。 据不完全统计，世界上约有 60个国家颁布了旅游法，其立法模式包括综合立法模式、组织法模式、合同法模式、促进法模式等不尽相同。综合立法模式，通常其法律规定的内容比较全面，涵盖发展原则、旅游主管部门的职权、旅游服务、旅游者与旅游经营者行为、旅游市场监管等。 此前我国还没有一部规范旅游的法律，对旅游活动的规范主要依赖国务院制定的旅行社条例 导游人员管理条例 中国公民出国旅游管理办法等行
4、政法规。在明确旅游发展促进措施、明确旅游业可持续发展的要求、确立统一的市场规则和规范的权利义务关系、建立国家旅游发展协调机制等方面都有紧迫的立法需求。当前很难对上述各类旅游立法需求分别制定单项法律，因而采取了综合立法的模式。 二、以保护旅游者合法权益为立法宗旨 旅游法的立法宗旨是保护旅游者的合法权益，这也是旅游法的最大亮点。旅游法既在总则中明确了旅游者权利的相关原则规定，又特别设立了旅游者专章，从六项具体权利落实对旅游者的保护。一是自主选择权；二是知悉真情权；三是要求严格履行权；四是受尊重权；五是救助保护请求权；六是特殊群体获得便利优惠权。对旅游经营者及其从业人员设定较严格的义务：一是对虚假宣
5、传、强迫交易等作了更严格的规定；二是明确了更严格的说明和告知义务；三是规定了更严格的合同全面履行和责任承担义务；四是规定了更严格的安全保障义务。 为了保障旅游者在旅游中的人身财产安全问题，旅游法对旅游安全设立了专章。规定国家建立旅游目的地安全风险提示制度。旅游目的地安全风险提示级别的划分标准和实施程序由国务院旅游行政主管部门会同有关部门依法制定。县级以上人民政府及其有关部门应当把旅游安全作为突发事件监测和评估的重要内容。旅游法还对旅游过程中突发事件的应对提出了要求。同时规定了景区流量控制制度。另外，对旅游经营者的安全保障、安全警示、事故救助处置作了规定。 旅游法专家韩玉灵提出， “在研究最新境
6、外旅游法律汇编中收录的旅游业较为发达、旅游立法也相应具有代表性的 30个国家、地区的旅游法律、法规时我们发现，进入 21世纪以来，各国在立法或者修改法律中，对于旅游者的规定呈增加态势。 ”例如，2005 年出台的越南、老挝旅游法 ，对旅游者的问题有专章规定。2009 年修订的俄罗斯旅游法，第三章规定了旅游者的权利和义务；2009 年实施的墨西哥旅游法也有专节规定旅游者的权利和义务。包括 2007年生效的美国旅游促进法 、2006 年修订出台的日本观光立国推进基本法等，都将旅游业的发展提高到为国民创造幸福生活环境、满足国民日益增长的需要的高度。此次旅游法在章节中设专章规范，而且在整部法律中从规范
7、市场、规范经营行为和从业资格、规定旅游安全等都体现了对旅游者权益的保护。与此同时，还规定了旅游者的义务和经营者的权利，其最终目的也是为了更好地保护旅游者合法权益。旅游消费有其特殊性，不仅应当规范经营者行为，规定旅游者权利，也需要规定旅游者的义务。因为实现参加旅游活动的目的，常常需要旅游者的配合，旅游者不履行相应的义务、不理智消费、不适度维权，其权利最终还是会受到侵害，从这个意义上说，规定旅游者的义务，一方面体现了权利义务的一致性，另一方面也是为了更好地保护旅游者合法权益。这些都体现了立法者希望营造良好的市场范围，保护旅游者合法权益的立法思路。 三、实现旅游规划入法 中国旅游研究院魏小安认为，长
8、远来看，中国旅游业面临着大发展的局面。发展涉及总量增长、结构优化和水平提高。据预测，未来 5年中国旅游投资总量将达到 5万亿元，反映了各地对旅游发展的实实在在的决心和力度。 “钱怎么来，钱怎么花，钱怎么赚，必然成为未来的突出问题，这就更加需要旅游规划的指导和推进，旅游规划成为发展的龙头。”魏小安指出， “规划入法，而且单独作为一章，极具中国特色，是创新，也会引发争论。 ”从实践角度看，中国旅游规划和旅游发展基本是同步的，在发展过程中积累经验，锻炼人才，在实践中产生了较大作用，很多地方都提出“无规划，不建设” 。在这个过程中，大量外国专家介入，先后有 7个省级旅游规划由世界旅游组织安排专家团队编
9、制， “在实践的相互交流中，我深切地感觉到，这样的模式是个好模式。从发展的角度看，作为一个发展中大国，对于旅游规划、策划、设计等各个方面，仍然会有长期的需求，也有必要进行规范。约束和规范的主体主要是各级政府，这是通过法律的方式，使地方在发展旅游中，减少盲目性，避免投资冲动，取得更好的结果。而且会起到较好的示范效应，体现科学发展。因此，虽然具有中国特色，但也是普适经验。 ”“毫无疑问，旅游业对于调整产业结构、促进消费、转变经济发展方式、提高人民群众的生活质量有着重要的意义。但如果不注意有序开发，不在保护的前提下利用资源，就可能吃了祖宗饭、断了子孙路。 ”韩玉灵认为，旅游法有利于规范资源的开发利用
10、， 旅游法在我国已经有 28个资源相关法律的前提下，进一步提出资源的开发要有在统一编制发展规划的前提下进行，充分地体现了上述理念。正如旅游规划专家刘锋所说“根据旅游法 ，今后不编制地方旅游发展规划就属于有法不依了。 ” 四、立法整治旅游行业痼疾 针对旅游市场秩序问题，旅游法既坚持了通过民事关系调整的治本之策，也考虑到当前我国部分旅游者合同意识不强，通过民事手段维权的能力不足等阶段性特征，辅之以行政手段治标。 旅游法专设“旅游服务合同”一章，确立了旅游合同从订立、履行到解除的较为完整的规制，厘清了旅行社、消费者等各方的权利和义务。同时， 旅游法规定了旅行社及其从业人员对合同必备内容的说明、告知、
11、严格履约等义务，规定了旅游者可无条件退货、退费等权利，最大限度降低发生上述问题的可能性。 针对“零负团费” 、恶性竞争的问题，旅游法明确要求，旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。基于导游“买团”是产生“零负团费”的一个重要原因。旅游法规定，旅行社应当全额向导游支付导游旅游费用；旅行社不得要求导游垫付或者向导游收取任何费用；组团社应当向地接社支付不低于接待和服务成本的费用 针对景区门票过高的问题，旅游法规定：门票及其他另行收费项目实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨；拟收费或者提高价格的，应当举行听证会；景区提高门票价格应当提前六个月向社会公布。这些条款为景区门票价格的管理确立了“公平、公正”的原则，也增加了控制景区门票上涨的程序，从而使景区门票过快上涨的势头得到遏制。针对旅游项目盲目开发、热衷建造人工景点、忽视资源的自然价值和人文内涵等问题，旅游法从规划的层面予以规范。要求在旅游发展规划中明确旅游业发展的总体要求和目标、旅游产品开发、旅游文化建设、旅游基础设施和公共服务建设需求等，通过制定和实施旅游发展规划来规范各方面的行为，解决旅游景点低水平重复建设问题。 这些规定确立了比较完善的市场规则，既解决了旅游市场存在的突出问题，也明确了经营者、旅游者的权利、责任和义务，为规范旅游市场秩序提供了法律依据。
