1、普通高校廉政风险及其防控研究【摘 要】 文章借鉴审计风险模型，将高等学校廉政风险分为固有风险、内控风险和管理缺失风险，在分析高校在招生录取、基建项目、物资采购、财务管理、科研经费、校办企业、学风建设和人事管理等重点环节的廉政风险及其监控措施之后，从加强领导、创新制度与业务流程、规范权力运行机制和构建保障体系方面提出了构建高校廉政风险防控体系的建议。 【关键词】 廉政风险； 监控措施； 防控体系 近年，随着我国社会经济的迅猛发展，经济体制发生了重大变革，整个社会处于经济快速转型的关键时期。高等学校作为精神文明和思想文化的传承载体及创新源泉，如何正确处理服务经济社会和提高教学科研水平之间的关系成为
2、其时代主题。在过去的十年中，高校腐败案件频发，高校成为党和国家反腐倡廉的重要组成部分，肩负着特殊的使命和责任。 对此，国务院发布了国家中长期教育改革和发展规划纲要（20102020 年） 及建立健全惩治和预防腐败体系 20082012 年工作规划等文件，提出对重要领域和关键权力行使环节进行监督并建立腐败风险的预防机制。国内学者也开始陆续关注高校风险防控问题，出版了一系列有影响力的专著和文献，如高校重点部位关键环节廉政风险防控管理体系研究 （徐兰，2011） 、 我国高校内部风险及其管理研究（翟华云和郑军，2011） 、 基于风险管理的高校内部控制研究 （年素英，2011） 高校财务风险综合评价
3、与预警研究 （张曾莲和吴雪琴，2011）等。学者们分别从风险管理、内部控制、价值管理、风险预警机制及体系构建等方面，以财务风险为重点，较全面地研究了高校腐败风险问题，但仍存在理论难以联系实际、非系统化等问题。本文拟从高校廉政风险内涵界定、风险表现、风险防控重点及防控措施几个方面对高校廉政风险进行全面研究，以期为政府制定高校廉政风险预防政策提供参考。 一、高校廉政风险的界定 据关于加强高等学校反腐倡廉建设的意见 （2008） ，高校廉政风险，是指高校党员干部在教学、科研和其他行政管理等过程中，因岗位职责、业务流程、制度机制等漏洞，不能廉洁自律，而发生滥用公共权力谋取私利等腐败行为的可能性。结合高
4、校的办学目的与行政工作的特点，借鉴审计风险模型的思路，可将高等学校廉政风险分为以下三种： （一）固有风险 固有风险，也称为外部环境风险，是指在不考虑高校内部控制政策或程序的情况下，由于岗位职责的内部因素和客观环境的特殊影响，学校在岗人员在招生、预算管理、基建项目、账户管理等工作过程中发生失职渎职等重大错误或舞弊的可能性。具体表现为行业的“潜规则” ，如因工作对象、生活圈、社交圈等外部环境因素（客体）对个人（主体）的不利影响，而可能引发不廉洁行为的可能性。固有风险主要与具体岗位及其外部环境有关。 （二）内控风险 内控风险，又称制度性风险，是指由于高校内部控制制度本身存在重要的缺陷或不能有效地工作
5、，高校管理工作缺乏有效的制衡和监督机制制约，导致权利失控、以权谋私、滥用职权等风险存在的可能性。一般可通过高校在管理工作的内部控制健全性和有效性来评价。内控风险主要与高等学校行政管理的制度机制有关。 （三）管理缺失风险 管理缺失风险，属于主观操作性风险，是指由于管理流程上的漏洞或人员执行错误，致使学校行政管理环节存在舞弊风险的可能性。具体表现为在工作过程中，党员干部不履行或不正确履行岗位职责，违反廉洁奉公的规定，利用职务便利谋取私利，导致滥用职权或不作为的可能性。管理缺失风险主要与高校管理人员的思想道德和业务操守相关。 二、高校廉政风险的重点监控领域 根据以上对高校廉政风险的划分，可将普通高等
6、院校的廉政风险监控点主要细分为招生录取、基建项目、物资采购、财务管理、科研经费、校办企业、学风建设和人事管理等几个重要领域。其主要风险点及其防控要点如下： （一）招生录取 高校招生工作好坏严重影响着其本科教学质量。随着阳光招生及网上录取的开展，高校招生风险迅速减少，但仍可能存在风险：（1）录取期间招生计划调配，如在行使招生计划调配权过程中，存在个人自由裁量空间大而出现不廉洁自律的可能性；（2）特殊类型招生考试中，可能存在违规向评委打招呼、递条子或违规干预评委依规打分的可能性；（3）招生“潜规则” ，如收受考生及家长钱财的可能性；（4）院系在新生入学复查和电子注册时包庇考生舞弊的行为。 招生录取
7、风险的主要防控要点：（1）落实高校招生“阳光工程” ，坚持招生政策、招生资格及有关考生资格、招生计划、录取信息、考生咨询及申诉渠道、重大违规事件及处理结果公开制度，广泛接受社会监督；（2）严格招生计划管理，有效防范试题泄密；（3）完善特殊类型招生制度，提高特殊类型招生的科学化、规范化管理水平；（4）严肃查处徇私舞弊等违规违纪行为；（5）完善招生工作责任制和责任追究制。 （二）基建项目 在基建项目管理中，需要关注的风险：（1）基建项目前期论证阶段，“超概算” 、随意更改项目内容、项目用途的现象；（2）招投标过程中，对需要公开招标的避免不公开招标，或泄露标底等干扰招标行为；（3）在工程款项支付程序
8、中，存在虚报进度，随意变更、骗取工程款、监理方不作为、财务处不按规定支付工程款的可能性；（4）资金来源的合法性方面，可能存在财政专项资金挪作他用、用财政资金支付自筹基建项目款、银行专项贷款的基建项目互相挪用等风险；（5）基建审计程序存在审计量化标准体系的不确定性、审计人员少以及专业素质不高的可能性；（6）基建决算报告，工程验收过程中存在对消防、节能、质量等验收不够重视、不及时办理竣工结算或编造虚假决算报表、竣工结算初审不认真，对工程增项把关不严，未能及时确认等风险。 基建项目风险的主要防控要点：（1）科学制定学校事业发展规划，控制建设成本；（2）坚持基建项目集体决策制度和按规定报批制度；（3）
9、健全学校内部各项管理和监督制度，严格按照基本建设程序办事；（4）合理编制投资估算；（5）规范招投标行为；（6）实施基建（修缮）项目管理与财务管理分离；（7）工程款项结算严格执行由基建管理部门行使签认权，审计部门行使审定权，基建财务管理部门行使复核确认权，防止资金外流；（8）推行基建（修缮）项目全过程审计，开展基建部门负责人经济责任审计。 （三）物资采购 根据高校物资采购流程，可能存在的风险点：（1）物资采购方式与投标领导小组批复的一致性风险，如采购经手人擅自更改采购方式；（2）合同签订者与中标人不一致风险，或中标人挂靠合同签订单位、单位负责人收受贿赂的风险；（3）合同款项的支付进度与计划的不一
10、致性；（4）验收环节存在未经过设备验收即支付货款，或者需要留质保金的项目不留质保金的风险；（5）采购资金来源审核方面，存在未签字或资金没到位即开始采购、资金挪作他用、财政资金与自有资金混用等风险；（6）报账手续与批复的不一致性。 物资采购风险的主要防控要点：（1）严格公开招标程序的执行；（2）建立内部采购部门，统一组织大宗物资的购买；（3）健全采购监管制度，规范操作程序；（4）加强对邀请招标、询价采购、竞争性谈判和单一来源采购的监管，防止暗箱操作，严禁商业贿赂；（5）加强物资采购的审核和审计工作；（6）规范教学研究设备的使用和报废环节。 （四）财务管理 高等学校的财务管理方面存在的主要风险包括
11、：（1）制度方面可能存在会计委派制与轮岗制度的全面执行存在困难；（2）预算编制过程可能存在二级部门对预算的不够重视、预算编制方法不够科学的可能性；预算执行中存在截留、占用、挪用或者拖欠收入、项目授权支付资金支付非项目内容等的可能性；（3）收支核算过程可能存在利用职务之便在工资核算、医疗费报销、住房公积金核算等方面违规开支、报销等现象；（4）账户管理过程中，可能存在私设“小金库” 、账外账，未按批复的用途使用资金，资金支付串户等风险；（5）内审方面，可能存在审计质量控制不严的问题；（6）财务部门人员数量、职称、年龄结构、学历结构等不合理。 财务管理风险的主要防控要点包括：（1）健全会计机构设置，
12、执行会计委派制度和财务人员定期轮岗制度，做到不相容职务相互牵制；（2）严格执行财务预决算制度，实施集体决策和财务公开；（3）规范教育收费管理，杜绝各种乱收费行为，健全经济责任制；（4）严格执行“收支两条线”规定，加强预算外资金管理；（5）坚决禁止“小金库” ，定期核对单位账户与银行账户；（6）建立健全内部审计制度，单设内审部门，严格三级复核制度的执行。 （五）科研经费 科研经费管理方面可能存在的风险点：（1）校级项目申报及审批管理混乱，存在“潜规则” ；（2）经费开支随意，不按预算执行，缺少有效监督；（3）经费超支，或专款挪作他用；（4）科研成果转化缺乏制度约束。 科研经费管理风险的主要防控要
13、点：（1）将科研经费统一纳入学校财务管理系统、集中核算，确保专款专用；（2）完善校内科研经费管理制度，坚持“一支笔”审批制度；（3）科学编制项目预算，经费报销严格按照预算执行；（4）明确项目管理费、业务费的开支范围和比例；（5）加强审计，对重大科研经费实施全过程跟踪审计，杜绝假公济私等行为；（6）根据国家规定，规范科技成果的转让管理。 （六）校办企业 高等学校对校办企业管理的关键环节主要存在于风险控制和收益管理、投资资金来源的控制与审核、对外投资资产及投资收益的全面、及时、准确反映以及审批权限控制等过程。涉及的主要风险点包括：（1）项目前期立项依据不充分，对预期偿债能力估计过高，对信贷机构隐瞒
14、负债，夸大盈利能力，突破实际偿债能力进行贷款；（2）对校办企业偿债能力估计过高，使得偿还债务时资不抵债，没有科学的还贷计划，导致资金链断裂；（3）授信额度超过学校贷款需求，担心丧失发展机遇；（4）对校办工厂的收益无法全面控制，造成资金外流。 校办企业管理风险的主要防控要点：（1）建立学校资产管理中心，建立以资本为纽带的校企关系，规避学校直接经营企业的经济和法律风险；（2）杜绝以事业单位法人直接投资办企业、学校所属院系及各部处等非法人单位对外开展各种形式经营活动和投资活动的现象；（3）建立健全高校资产管理中心的财务管理制度；（4）规范管理国有资产，维护高校国有资产的安全；（5）建立完善的适应市场
15、经济体制的后勤保障体系。 （七）学风建设 学风是指学校师生员工在治学精神、治学态度和治学方法等方面的风格，是学校全体师生知、情、意、行在学习问题上的综合表现。可能存在以下风险：（1）教师可能存在不规范的教学行为，如教师自身实践或理论水平有限，导致教学效果差、教学质量不高；或者教学态度不积极，误导学生；（2）学生不积极要求进步，学习主动性不高，态度不认真，不积极参加学校组织的各项活动，旷课逃学，考试舞弊，论文抄袭等；（3）学校的奖惩机制不公开、不透明；（4）缺乏引导学生学习习惯、培养学生综合素质的各种主题宣传活动。 学校各级人员需积极开展教风学风建设活动，具体措施包括：（1）建立教师教学的考核审
16、评制度，对教师的责任心、教学态度、教学水平等进行评价；（2）鼓励教师开展教学研讨，加大对教师的培训力度；（3）建立和完善规范学术权力的各项制度，整治学术不正之风，杜绝学术不端；（4）弘扬淡泊名利、廉洁从教、学为人师、行为世范的优良学风教风；（5）严肃考风考纪，严格处理考试违纪；加强补考和清考管理；（6）充分发挥专业教师、思想政治工作者、学生骨干的作用，充分利用党课、新生入学和毕业生离校等环节开展学风教育。 （八）人事管理 高等学校人事管理的关键环节包括人事管理、干部选拔任用、教师聘任与职务晋升、考核与评先、干部出国出境管理、离任经济责任审计及人才引进等方面，可能存在的风险：（1）干部选拔任用时
17、，任人唯亲，未按规定程序和条件选拔任用干部；（2）专业技术职务评聘中，因人因时设定任职或聘任资格条件；（3）工资晋升、调级等环节弄虚作假，暗箱操作，资格审核不严格；（4）违反规定招聘工作人员和聘用临时人员等等。 人事管理风险的主要防控措施：（1）完善各项人事管理制度，坚持公开、公平、公正原则；（2）严格执行干部选拔任用、考核制度；（3）将职工工资晋升、调级、评聘的条件制度化程序化，严格资格审核，公开考核结果，严格按考核结果及有关规定进行聘任；（4）贯彻民主集中制原则，增强干部工作的公开性和透明度；（5）单位的负责人和人财物等权力集中部门定期轮岗；（6）落实领导干部离任经济责任审计制度。三、高校
18、廉政风险防控体系构建 综上，高等学校需充分借鉴其他学校和部门先进的管理经验，结合自身实践，寻找防控廉政风险的有效途径，并把对权力的监督制约贯穿于重点领域和关键环节的管理过程之中，形成对权力制约更加有效、监控更加有力、干部更加自律的廉政风险控制体系。 （一）加强廉政风险防控的领导 在议事决策层面，需推行廉政风险全面管理理念。各高校要明确高校廉政风险建设目标，树立高校风险管理理念，培育高校风险管理文化。建立健全风险防控组织结构，明确责权利效统一体系。 （二）创新管理制度与业务流程 在管理制度建设与业务流程构建方面，高校需加大对重点领域和关键岗位的监管力度。高校应规范招生录取，狠抓学风建设，建立完善
19、资金管理、预算管理、基建项目、国有资产管理、政府采购管理、校办企业管理、收支核算等财务管理制度，细化各项管理流程；完善高校内部控制制度，提高信息网络化水平。在制度建设方面，建立先进的、科学的人事、教学及财务管理制度，建立健全校内各级经济责任制度，使得责、权、利紧密结合。 （三）规范权力运行机制 在办学体制上，突破单一的国家办学模式，逐步形成以国家办学为主、社会各届共同参与办学的多种所有制并存办学的新格局。在投资体制上，打破高校资金来源单靠财政拨款的局面，形成以财政拨款为主，高校自筹、民间投资、社会集资等多渠道筹措教育经费的新体制。在高校内部管理体制上，需明确高校在国家宏观管理下，依法取得办学自
20、主权，并享有独立的法人地位。在招生就业体制上，实行学生缴费上学、政府和社会助学制度，并推行毕业生就业由学校推荐、学生到人才市场应聘的双向选择制度。 （四）构建保障体系 管理制度的运行与业务流程的规范，到权力运行机制的实施，都离不开健全的保障体系。对此，各高校需建立健全督查、考评、奖惩、责任追究等工作体系，深入落实党风廉政建设责任制，重视纪检监察工作和队伍建设。 最后，学校党委、纪检监察机关需充分利用校内外各种有利资源，在各级纪检监察部门、高校工委、教育部门的指导下，协调与财政、税务等政府部门的关系，通过加强银校合作，确定人、财、物的重点岗位和关键环节，全面进行风险排查、风险预警、风险处置、风险管理与控制，构建预防廉政风险的长效机制。 【主要参考文献】
