1、浅议地方政府融资平台存在的问题与风险控制一、地方政府融资平台的定义与特征 关于地方政府融资平台的定义，主流是采取财政部、发展改革委、人民银行、银监会在二。一。年七月三十日联合下发的关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知的定义，即“由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。
2、 ” 从产生的根源看，地方政府融资平台是地方政府为适应分税制改革后事权、财权变动而进行的内生性的以推动城市发展为主要目的的融资探索。不难发现，地方政府融资平台的产生是由两个非均衡状况造就的。一方面，分税制改革所引发的中央与地方在事权、财权上的博弈造成了中央与地方的财税非均衡；另一方面，地方政府在中华人民共和国预算法限制之下地方债券融资渠道被阻断而城市发展、经济增长带来的内生的资金需求难以得到合理的资金满足。因此，以地方政府为主导的具有政府公益性项目投融资功能的经济实体如建设投资公司、建设开发公司等应运而生。地方政府融资平台最早出现在上海，后推至全国，如今形成了上海、天津、重庆、四川等各具特色的
3、地方模式，已经成为地方政府进行公益性项目融资的重要渠道之一。 地方政府融资平台产生于特殊的历史背景与经济环境，使其具有以下特征： 1.在较长时间内兼具公益性与经营性，以公益性项目为主要融资对象。 2.依靠政府信誉与国有资产入股实现融资 3.投资的“杠杆效应”明显，地方政府仅需要注入少量资本，地方政府融资平台就可以凭借政府信誉以及告示效应获得大量银行信贷 4.“挤出效应 较强，地方政府融资平台对长期建设资金需求量大，而其金本主要来自于银行信贷，因而挤占了私人可用的信贷规模。 二、政府融资平台的风险分析 （一）信息不对称与银行的信贷风险 地方政府融资平台在向银行贷款时，基于现行的财税制度，银行难以
4、完全掌握地方政府的动态财政情况，使得银行在对地方政府信用进行评估时会存在明显的信息不对称与逆向选择。基于获取更多授信规模、更低资金成本考虑，地方政府往往不愿意采取银团贷款方式，而是分别与各家银行单独签订合作协议，分别争取一定的授信额度，但是授信总规模各家银行却并不掌握。政府融资平台在多家银行分别获得授信，却又实施资金集中管理、内部统一调配，资金划转比较复杂，银行难以全面掌握信贷资金使用、具体项目对象等信息，不能对信贷资金流向实施有效监控。并且地方政府融资平台获得的银行信贷大量投放于长期的公益性项目，盈利能力难以保证，为日后的偿债埋下巨大隐患。 现存的地方政府融资平台的风险很大程度上是由地方政府
5、与银行共同承担的，一方面是地方政府面临无力偿债的风险，另一方面银行面临大量不良贷款甚至坏账的风险。2013 年全国银行业监管工作会议中，银监会再次强调要守住中国银行体系不发生系统性和区域性风险的底线。而根据 16 家上市银行披露的年报显示，中国工商银行、中国建设银行、中国银行、中国农业银行、交通银行不良贷款总额超过 3200 亿元，逾期贷款超过 4000 亿元，其中很大部分是与地方政府融资平台相关的。从2008 年开始的总规模四万亿人民币基建投资带动的是地方的大量信贷需求，在 2012 年面临偿债困境时只能通过再融资转化，通过以新债偿旧债的方式保障了偿债能力。从实质上看，这是对地方政府信用的透
6、支，甚至是对地方政府身后的中央政府信用的提前支取，只是对旧债的延期而非治本之策。因而，地方政府融资平台、地方政府、银行三者被联接，一旦一个部门出了问题，将会导致范围广泛的银行危机与地方债务危机。（二）地方政府的经营风险 地方政府融资平台在名义上是独立的企业法人，但在事实上其部分领导由对融资平台运营没有足够经验的当地政府官员兼任，导致融资平台在运营与决策上的独立性上受损，并使得部分质量较差的国有资产成为企业的注册资产；在投资项目甄别方面，融资平台也会面临逆向选择，使得部分综合效益低下的政绩类项目获得融资，进一步加剧了信息不对称与债务违约风险。 （三）法律风险 根据中华人民共和国预算法第二十八条规
7、定， “除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券” 。但随着经济社会发展水平的不断提高，城市内生性的建设资金缺口会逐步增大，地方政府无法通过发行地方政府债券进行融资，在地区经济发展状况没有大幅变动的前提下，政府税收保持相对稳定的增幅，因而地方政府只能通过不同法律政策的“中间区域”进行政府融资。于是，实际上以政府为担保的地方政府融资平台游走于政策的中间区域，通过对政府、融资平台、公共项目三者的关联，实现了政府的隐性赤字政策。而保证地方政府融资平台偿债能力的实质上就是政府信誉甚至在各地政府具象化为对土地、经营权等的抵押或质押。因此，上述诸多环节任何环节都存在事实上的法律风险。 （四）
8、土地财政背景下的政策中突风险 地方政府融资平台的运作事实上是以政府为担保的，并且多数在建项目没有足够的盈利以支付贷款，因而其债务偿还事实上也主要是通过地方财政完成的。在地区经济发展状况没有大幅变动的前提下，政府税收保持相对稳定的增幅，若要保证地方政府融资平台的偿债能力，只能通过财政收入的另一重要来源土地出让金来完成。可以得出结论，在目前，地方政府融资平台的偿债能力与地方的土地价格存在着相关性，一旦受到土地价格下降、土地需求受到抑制等因素影响，地方的偿债能力都会受损。所以地方政府在面临债务风险时都会通过推进本地区土地价格上升来保证地方债务的偿还。当前，在国家进行房价宏观调控的背景之下，地方政府只
9、能在降低土地价格导致偿债能力受损和保持土地价格以保证偿债能力这两个方面进行权衡决策。因此基于土地财政的背景之下，国家宏观经济政策与本地区债务偿还存在冲突，这种层次性的均衡冲突使得地方政府在决策中面临巨大的风险，即无论做出何种决策都会使得部分经济主体受损，而无法达到帕累托最优状态。并且欧洲塞浦路斯与希腊的债务危机完全表明了通过房地产与银行信贷相关联导致的债务危机与系统性风险是客观存在的。 三、地方政府融资平台的风险控制 讨论地方政府融资平台所面临的风险，从根本上是为了最大程度规避由于地方政府融资平台偿债能力不足而导致地方政府的债务危机，所以为了避免地方政府融资平台造成的“多米诺效应”对地方经济社
10、会的健康发展产生消极影响，需要立即对其风险进行控制。从根源上看，地方政府融资平台的产生是由于分税制改革造成的地方政府财权与事权的不平衡以及地方资金供给难以满足城市发展内生性投资需求导致的。地方政府融资平台自其产生就是一个地方政府进行探索的机制，其存在风险是可以预见的，因而从根本上规避这一风险则应当改革财税制度，重新划分中央与地方的事权与财权，使得二者重新实现相对均衡。但由于对各个地方政府事权与财权的计量分析存在实质性的困难，并且随着经济的不断发展，原有的均衡也会被打破，在当今的经济格局之下，需要更切实可行的手段实现对地方政府融资平台的风险控制。所以需要从短期与中长期两方面讨论对地方政府融资平台
11、的风险控制。 （一）短期风险控制 国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知 （国发（2010）19 号）对于地方政府融资平台的规范提出以下要求：一是按“分类管理、区别对待”的原则，抓紧清理核实并妥善处理平台公司各类债务：二是对平台公司进行集中的清理规范，在落实偿债责任的前提下，取消和剥离无固定经营收入的“公益性”和“准公益性”平台公司的融资职能，补充剩余类型平台公司的资本金，改善股权结构和完善公司治理结构：三是平台融资管理和金融机构信贷管理，要求保留的融资平台需依托符合国家政策、行业规划等要求的项目进行融资，严格审批和贷款条件，同时要求银行业金融机构规范信贷管理、贷后管理，加强风险
12、控制：四是坚决制止地方政府违规担保承诺行为，严格执行担保法 ，实现平台债务风险内部化。因而在短期进行融资平台风险控制时，可以采取以下措施。 1.优质资产证券化。就短期而言，通过优质资产的证券化，使得债务风险与收益由银行转移至投资者，银行在短时期内回笼资金，保证了银行的流动性。但从本质上讲，资产证券化实质上只是分散了地方政府融资平台的风险，而没有从根本上解决这一风险。并且在对资产评估的过程中也会存在困难，甚至受到地方政府的压力，使得对资产评估存在偏差。但总体而言，通过对优质资产的证券化，可以分散非系统性风险，避免银行由于流动性不足而引发危机。 2.完善现行预算体制。在 2009 年，财政部开始为
13、地方政府代发债券，但是此项债券在规模上相对较小，以 2012 年为例，财政部为地方政府发债 2500 亿，平均到各个省份不到 80 亿，对于地方政府而言，此项国债对于地方建设近乎于杯水车薪。因而，在现行预算法框架之下，通过增加中央政府代地方政府发债的规模，可以缓解地方的财务紧张，使得地方政府对融资平台的依赖逐步降低，同时可以减少地方政府对中央政府的债务倒逼。在中长期，可以实施论证放开地方政府发债限制的可行性，对于财务状况良好的地方政府，可以优先试点发行地方公债，并逐步在全国推广。 3.增强企业内外部治理力度。在地方政府融资平台公司的组织形式方面，继续深化完善法人治理结构，特别是推广董事会治理模
14、式，通过董事会与监事会人员构成的多元化以实现集体决策，从而规避个体决策带来的政策风险。并且多元化的董事会构成已经被证实在投资决策与风险控制方面是有效的，因而，聘任具有不同学历、行业、技术背景的董事会成员可以最大化的完善投资决策与风险控制。 （二）中长期风险控制 1.调整中央与地方的财税关系。财政方面，从根本上健全财政体制，按照财权和事权相匹配的原则，事权适度向中央政府转移，财权划分上适当向地方政府倾斜，减轻下级政府的财政负担和融资压力。即财权适度下移，事权适度上移。通过中央统筹，减少地方盲目性的基础设施建设，尤其是部分不必要的政绩工程，减轻地方政府的债务压力，保障地方融资流向必要的地区与部门。
15、同时，在税收方面，应有选择的放松地方政府在地方税种征收上的自由度，在不违背中央立法的前提下，实行差异的地方税制。在中央对地方的税收返还方面，提高税收返还数额，通过提高中央对地方转移支付的方式缓解地方债务压力。 2.调整地方政府融资平台的资本来源。地方政府融资平台应当实现多元化的资本构成模式，当前地方政府融资平台在自身运营中，过度依赖财政担保和商业银行的银行信贷，在政府官员追求区域规模经济扩张的推动下，迫使商业银行将信贷资金投向平台贷款，一方面财政压力过大，个别地区政府已经出现资不抵债；另一方面一旦商业银行停止放款，容易引起局部地区的系统性风险，摧毁股改上市以来中国商业银行的经营成果；同时，也不利于吸收投资者多元化的技术经验和接受市场的监督。所以应当推进地方政府融资平台的市场化，不仅仅是对董事会构成与法人治理结构的规范，也同时推进其资本构成的多元化，在市场竞争压力下促使企业实现高效的资源配置。
