1、深化农村信用社管理模式改革探析【摘要】根据 2003 年国务院印发深化农村信用社改革试点方案的通知的要求，农村信用社交由各级省政府管理，各县、市（区）联社（行）入股成立了省联社，省联社受省级政府领导， “具体承担对辖区内农村信用社的管理、指导、协调和服务职能” 。在现行管理模式下，农村信用社的产权制度、组织形式改革稳步推进，规模迅速扩大，经营管理水平和抗风险能力也取得了很大提高，但是，客观上该管理模式又成为了农村信用社进一步发展与深化改革的约束。本文通过回顾农村信用社发展和改革的历史，分析农村信用社发展与改革中出现的问题，论述了对现行农村信用社管理模式进行改革的重要性，同时对建立新的管理模式给
2、出了探索性的建议。 【关键词】农村信用社 管理模式 改革 2004 年以来，连续八年“中央一号文件”都强调了“三农”问题在中国社会主义现代化时期“重中之重”的地位，然而，相对薄弱的农村金融体系却又严重制约着“三农”问题的解决。当前，农村信用社（以下简称：信用社）又是农村金融市场的主力军，深化信用社改革，改进农村金融服务，不仅关系到信用社的稳定健康发展，而且事关农业发展、农民增收、农村稳定的大局。 近年来，农村经济发展取得了长足的进步，农村经济基础越来越坚实，农村经济体对金融产品的需求日趋增大，对金融服务水平的要求越来越高；同时，中国农业银行重返乡镇的步伐加快，中国邮政储蓄银行乡镇储蓄所逐步开办
3、银行业务，村镇银行等新型农村金融机构迅速走进农村市场。信用社的发展与改革面临着内外双重的压力，进一步深化信用社的发展与改革势在必行。 一、信用社的发展与改革现状 （一）改革措施 2003 年 6 月，国务院深化农村信用社改革试点方案实施以来，信用社在管理模式、产权制度、公司治理方面进行了一系列的改革。 首先，管理模式上，信用社交由各级省政府管理，各县、市（区）联社（行）入股成立了省联社，省联社受省级政府领导， “具体承担对辖区内信用社的管理、指导、协调和服务职能” 。 其次，产权制度上， “有条件的地区可以进行股份制改造；暂不具备条件的地区，可以比照股份制的原则和做法，实行股份合作制；股份制改
4、造有困难而又适合搞合作制的，也可以进一步完善合作制” ，由此形成了我国信用社改革的农村商业银行、农村合作银行和信用社三种模式。 第三，公司治理方面，各县、市（区）联社（行）设立股东会、理事会（董事会）和监事会，理事会（董事会）聘任高级管理层，即设立“三会一层” ，理事长（董事长） 、主任（行长）和监事长分设，初步构建了现代公司治理结构的雏形。 （二）目前存在的问题 关于信用社的改革一直备受各界关注，尽管 2003 年的改革成效显著，但仍然存在着许多亟待解决的问题，部分问题是历史遗留，部分是同新的改革方案相伴而生，这些问题是下一步深化信用社发展与改革的约束。国发200315 号通知及许多专家、学
5、者、部分信用社高级管理人员都对信用社发展与改革中存在的问题进行了论述，目前存在的主要问题有以下几种： 省政府对信用社监管权的取得、省联社对各县、市（区）联社（行）的管理权缺乏法理基础，有违现代市场经济的法治精神。省政府通过行政权力获得了信用社的实际控制权，省联社由各县、市（区）联社（行）入股成立，不拥有信用社任何产权，却可以享有对信用社的管理权，省联社的管理涉及到信用社经营管理的方方面面，某种程度上也充当了除人民银行、银监会之外的第三个监管机构的角色。这些都是不符合法治市场经济的要求的。 公司治理结构流于形式，尚未形成现代市场条件下的建立在法权基础上的“三会一层”之间的有效合理制衡机制。公司治
6、理内外部人控制问题严重，一是现有高级管理人员内部人控制，决策权、监督权和执行权并没有得到有效分离。二是省联社外部人控制。省联社不拥有信用社任何产权，但却对其高管人员配备、业务经营、制度设计、人员招聘以及薪酬分配等重要事项进行直接干预，这种管理方式忽视了信用社独立的法人地位，直接削弱了信用社的业务经营自主权。 县级法人模式规模约束效应日趋明显。我国信用社改革主要采取以县为单位实行一级法人模式，资产规模小、资产质量低、人才储备少以及抗风险能力弱的矛盾日益突出。 综合服务水平低，业务创新能力弱，风险管理能力弱。主要表现在：（1）专业人才匮乏、员工职业及专业素养不高。从业人员当中，第一毕业院校全日制大
7、专以上学历、主修经济金融等专业的，占比很少，真正精业务、懂技术、高素质、富有开拓精神的人才更少。 （2）产品研发、行业及政策研究投入不足。以贵州兴义农村合作银行为例，分析其20042009 年财务损益表，研究开发费用支出总金额仅有 2 万元，而这期间平均每年的营业费用支出总额为 4117 万元（数据根据贵州兴义农村合作银行 20042009 年财务报表整理得出） 。 （3）技术支持平台落后，新业务发展平台尚未建立。自助银行服务尚处于起步阶段，网银系统、高效的信息管理系统、风险管控系统等新技术平台尚未建成。 二、信用社新的管理模式探索 笔者认为，尽管信用社在很多方面都有待于进一步的发展与改革，但
8、管理模式的改革应当是下一步深化改革的首要课题，原因在于管理模式在政府主导型改制中的核心与枢纽地位，在信用社自上而下的强制性变迁改革中，深化产权制度改革、完善现代公司治理结构在很大程度上也受制于管理模式的改革状况。 （一）现行管理模式分析 现行信用社管理模式根据 2003 年国务院深化信用社改革试点方案（国发200315 号）的要求设计，信用社的管理由地方政府负责，银监会作为国家银行监管机构承担对信用社的金融监管职能，各县、市（区）联社（行）入股组建省联社，省联社具体承担对辖区内信用社的管理、指导、协调和服务职能。 张杰斌在中国法律信息网发表的农村信用社改革的经济法学分析以管理模式改革为视角一文
9、中指出，现行信用社管理模式的改革，作为政府实施的一种复合干预行为，在很大程度上背离了符合经济法价值或精神的基本原则（作者在文章中指出经济法价值或精神是在经济社会化的条件下的实质公平正义，核心内容是社会整体经济利益的实现，符合经济法价值或精神基本原则有三个：对于政府主体来说，是实现其干预行为的正当性，包括合法性与适度性；对市场主体来说，是保证其获得一种公平竞争的环境；对于社会中间层团体来说，是保证其在自治与管制中获得独立发展的空间，发挥其纠正市场失灵与政府失败的双重作用） ，从而导致了严重的利益失衡。管理模式改革利益失衡成因有两点：第一，这一改革模式违背了政府正当干预原则，政府通过行政权力取得信
10、用社的控制权缺乏合法性基础，违背了法人制度的基本原理。既没有资本出资关系、又没有专门法律授权，这违背了基本的法治理念，由此而对信用社行使的政府干预行为缺乏合法性基础；第二，管理模式改革没有遵循维护公平竞争的原则，这会使农村的社会公共利益受到损害。因为地方政府一旦控制了信用社，出于自身利益的本能考虑，必然会将财政支农行为在内的行政行为与对信用社的控制利用紧密结合起来。 （二）新管理模式建议 进一步深化信用社管理模式的改革，仍需中央及地方政府富有远见和魄力的有力推动，必须按照市场经济规则，尊重经济法价值或精神的基本原则，明晰产权关系，构建信用社现代公司法人治理结构。 1.新管理模式构架分析 首先，
11、由地方政府发起、市场企业组织、自然人等入股组建一个“募股集团公司” ，各县、市（区）联社（行）向该募股集团公司定向融资，以确立该募股集团公司对各县、市（区）联社（行）的控股管理权。募股集团公司按照现代公司治理模式对各县、市（区）联社（行）进行控股管理，为各县、市（区）联社（行）提供资金融通、投资代理、资金清算、产品开发、科技支持以及证券托管等经营性服务。同时，应该从法律层面明确政府的权力边界，信用社继续支持各级财政支农行为，但政府要付出合理的经济成本。 其次，改组省联社，继续由各县、市（区）联社（行）入股组建，但要转变其服务职能，借鉴国外“信用合作协会”的职能定位，改组后的省联社主要职能为：打
12、造“中国信合”品牌的核心价值，协调公共关系、进行职业教育、出版行业刊物、政策分析研究和进行宣传采访等非经营性服务。 各县、市（区）联社（行）可继续维持一级法人地位，接受控股募股集团公司的管理。根据不同区域经济发展情况、市场竞争程度等，符合条件的地区，县、市（区）联社（行）之间可以进行兼并或合并，以增强信用社的生存和竞争能力，提升综合服务水平。 2.新管理模式的特点和优势 上述新管理模式的设计的特点和优势主要体现在：（1）解决了省政府监管、省联社管理的合法性问题。省政府拥有募股集团公司的股权，除了可以履行一般的政府宏观调控职能以外，还可以按照市场经济法规的规定行使股东权利；省联社由各县、市（区）
13、联社（行）入股成立，对各股东负责并提供各种非经营性服务。 （2）为信用社进一步的产权制度和现代公司法人治理的改革奠定了制度基础，为信用社全面提升综合服务水平提供了平台支持基础。首先募股集团公司是严格根据市场法规的要求，按照现代公司治理结构组建的，对各县、市（区）联社（行）行使合法的股东管理权。其次，改革后的省联社主要履行非经营性服务职能，募股集团公司将履行关乎全局的经营性服务职能，这将为打造信用社的品牌和核心竞争力、提升信用社综合服务水平起到积极推动和平台支持的作用。 三、结论 信用社在农村经济和金融市场中有着举足轻重的作用，信用社的改革必须是朝着市场化的方向迈进，尊重市场、尊重法治应该贯穿整
14、个改革的主线。2003 年国务院深化信用社改革试点方案的实施成效明显，但是基于该方案所建立起来的信用社管理模式凸显了政府的不当干预政策，省政府不拥有对信用社的任何产权却享有对信用社的实际控制权；省联社是为各县、市（区）联社（行）服务、受其支配的法人，实际上，省联社对各县、市（区）联社（行）的经营管理、人事制度、薪酬管理、人员招聘等进行着直接的微观干预或控制。这一管理模式已然成为信用社进一步深化产权制度改革、完善现代公司治理结构的制约。 笔者认为，对信用社管理模式的改革应当是下一步深化改革的首要课题。本文新管理模式的构架，从市场和法治的角度理顺了省政府、省联社对信用社的控制权和管理权问题，为信用社进一步的产权制度和现代公司法人治理的改革奠定了制度基础，为信用社全面提升综合服务水平提供了平台支持基础。 参考文献 1 国务院. 国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知C. 国发200315 号文，2003. （编辑：龙大为）
