1、上海市内河危险品运输安全监管瓶颈及对策【摘 要】 在上海市内河危险品运输快速发展的背景下，为了有效预防内河船舶危险品运输安全事故的发生，对内河危险品运输行业现状、安全管理现状以及存在的监管瓶颈问题进行分析，以弹性系数预测模型方法预测未来上海内河码头危险品吞吐量，提出完善法律法规、积极推进落实危险品跨省运输“联网联控” 、提高应急能力、建立危险品安全监管信息共享平台、出台内河危险品运输事故清偿制度等对策。 【关键词】 内河；危险品；安全监管；吞吐量预测 0 引 言 随着我国经济的快速发展，能源和化工产品需求急速增长，大量易燃、易爆、毒害、腐蚀的危险品不断出现。由于经济、安全、运量大，水路运输已成
2、为危险品运输的重要方式。长江水域已发生多起危险化学品重大灾害事故，暴露出危险品船舶运输安全仍存在许多薄弱环节，应引起有关管理机构及船公司的高度重视。在此特别关注上海内河危险品运输存在的问题，对内河危险品运输安全监管现状加以研究，以期有针对性地改善危险品运输条件，提高危险品运输的安全性，预防事故发生。1 上海内河危险品运输行业现状 截至目前，由上海市交通运输和港口管理局核发危险货物港口作业认可证且在运营的内河危险品作业码头有 54 家，危险品作业泊位111 个。 据统计，2012 年上海市内河辖区船舶载运危险货物申报量艘次，危险货物运输量 221.7 万 t，其中主要为散装液体危险货物，共计 2
3、04.1 （散装液体化学品 58.8 万 t，以酸、碱、乙二醇等为主；散装油类145.3 万 t） ；包装危险货物 17.6 万 t，以液化石油气、氧气为主。 内河危险品作业点大多为货主码头，作业的危险货物品种比较单一，主要集中在易燃液体、腐蚀性物质和油类等品种上。 调查表明，内河作业点的危险品主要有 5 个流向：一是从江、浙、皖将危险品运到沪，或将沪的危险品分送到江、浙、皖；二是将各炼油厂或石化企业的产品分送到各加油站或直接供给工厂、企业、社会车辆；三是上海本地生产企业之间的运输，如上海制皂化工厂的货源来自上海硫酸厂，货物流向金陵化肥厂；四是来自湖北、山东、宁夏等地的危险品，主要为作业点生产
4、自用，但此业务量不是很多；五是用于出口，但量非常少，在内河作业点中只有上海宝山罗店外贸化工仓库一家所作业的危险品用于出口。 2 上海内河危险品运输安全管理现状 上海市危险化学品安全管理办法于 2006 年 2 月 16 日发布，并于当年 4 月 1 日起正式实施。 上海市危险化学品安全管理办法明确了政府部门对危险化学品安全的监管责任，并按照加强属地化管理和形成监管合力的要求，既明确了区县政府对危险化学品安全的管理职责，又详细规定了市安全生产监管局、市公安局、市交通运输和港口管理局、上海海事局等相关部门的监管职责分工。 2.1 港航危险品与防污染管理 近年来，上海港航管理部门和地方海事机构加强了
5、港航危险品与防污染管理，拟定了上海市内河危险货物运输船舶管控方案 ，规定了入沪危险品船舶二次申报、部分危险货物限运、GPS 配备等要求，细化制定了入沪危险货物运输船舶核查流程。 上海地方海事部门在省际水域设置把口检查站点，管好水上通道安全大门。特别是在世博期间，为确保世博会成功举办，做到“逢危必查”及二次申报，确保入沪危险货物运输船舶安全和动态处于受控状态。与此同时，管理部门还在内河船舶污染物接收工作方面加大监管力度，成功在内河船舶污染责任保险推广方面取得零的突破，使上海兆平石油运输有限公司“兆平 098”轮成为上海市内河第一艘投保的船舶。上海地方海事部门还开展了危险品运输专项检查，根据关于重
6、申上海市内河船舶载运危险货物安全监督管理相关要求的通知中重点工作环节要求，针对上海内河危险品运输中的突出问题进行集中检查，进一步统一、规范了上海市内河辖区船舶载运危险货物管理模式和秩序。 2.2 港航安全监管信息化配套 近年来，上海内河信息化建设得到跨越式发展。1上海市重点加大了内河安全监管的信息化配套建设投入，完成了内河危险品运输主航道金山区张泾河航道重点视频监控工程，并于世博前投入运行，使用情况良好；完成蕴藻浜宝山段视频监控设备安装调试工作并投入试运行，为建设搜救分中心提供了有效的技术支撑；完成苏州河泗江口段、北新泾段监控设备的安装及外白渡桥海事所、北新泾海事所、泗江口海事所监控中心的建设
7、，并把视频信号接入市交通运输和港口管理局指挥中心，为有效实现跨区段、跨航道全面监管提供了必要的手段。除此以外，还完成入沪船舶 VHF、危险品运输船舶 GPS、通过核心区船舶 AIS 等信息化设备配套工作，打通与江浙两省的地方海事数据通道，实现长三角“两省一市”危险品运输船舶 GPS 数据对接及信息共享。同时，开发市地方海事局应急指挥系统，提高其应急救助能力。 3 上海内河码头危险品吞吐量预测 3.1 预测方法的确定 开展内河危险品需求预测分析是内河危险品规划与管理的基础，也是难点。考虑到较多学者在以往的理论和实证研究中曾经对预测方法进行广泛的对比研究，并得到弹性系数法的预测误差最小、在对需求总
8、量的预测上具有明显优势的结论，本文选择采用危险品年增长率与 GDP 年增长率之比的弹性系数法，以未来 GDP 年增长率为自变量，计算未来各区县的内河码头危险品吞吐量。 3.2 弹性预测 考虑到数据的时效性，以调查表的形式采集了 2011 年和 2012 年各区县内河危险品专用码头的吞吐量数据，并计算出各区县 GDP 年增长率和危险品吞吐量年增长率。 在此基础上，以上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要中所提出的 GDP 年均增长率 8%作为计算依据，运用弹性系数法预测模型，得到 2015 年和 2020 年上海各区县内河码头危险品吞吐量（见表1） 。 表 1 上海市各区县 GDP 年增长
9、率、内河码头危险品吞吐量年增长率以及 2015 年、2020 年内河码头危险品吞吐量预测 由此可见，随着经济的持续发展，2015 年上海市内河码头危险品吞吐量将达到 490 万t，2020 年将达到万 t，上海市内河危险品运输安全监管的任务将十分繁重。 4 内河危险品运输行业安全监管瓶颈问题 在内河危险品运输、作业过程中，稍有疏忽，就有可能发生危险品重特大事故，不仅会对码头设施和船舶造成直接的经济损失，还可能对上海市及内河沿岸地区的生态环境造成严重的损害。因此，随着上海市内河码头危险品吞吐量的进一步增大，内河危险货物运输行业的安全监管形势十分严峻，目前主要存在以下瓶颈问题： （1）进入本市的内
10、河散装危险货物运输船舶不符合规范，存在安全隐患。监管方面虽有相关法规支撑但难以实施，需要在较大区域内共同推进。 （2） GPS 监控平台工作状况尚不稳定，对内河危险货物运输的监管存在漏洞和不足，尤其是江苏和浙江平台信号接入时断时续，且由于是船舶或运营商引起的问题难以及时解决。内河船舶 AIS 设备使用推进工作因内河电子航道示意图缺失、基站较少，目前只能在主干航道中进行试点，全面覆盖困难较大。 （3）缺少应对危险品泄漏等事故的专业应急队伍。由于散装液体有毒有害物质的种类繁多、特性复杂，每个货种均有不同的危害性，且应急处置方法不同，而针对性的装备投入和专职监管人员数量不足，处置能力薄弱，因此很难做
11、到全面的事前准备，发生泄漏后对污染水域的应急处置一直是个难点。 （4）海事与环保部门的信息共享机制尚不完善。海事部门是船舶污染水域的管理部门，环保部门是水域环境的主管部门，在管理工作上各有所长，但目前两个部门的信息沟通机制尚不完善。同时，港航管理机构内部海事、港政、运政等部门对内河船舶载运危险货物运输的监管，由于各自依据的法律法规存在交叉，可能出现政出多门、程序繁杂、行政执法效率不高等情况。 （5）对内河危险货物运输事故的善后处置无法律法规依据。目前事故清污和污染损害赔偿无资金保障，尽管内河交通安全管理条例已规定船舶必须按照国家规定取得船舶污染损害责任保险文书或者财务保证书，但相应的“国家规定
12、”至今尚未出台，对于内河危险品运输船舶实施强制性的船舶污染损害责任保险也无明确规定。 5 对 策 在进一步明晰优化内河危险品行业总体布局的基础上，行业监管必须与产业结构、产业布局的调整有机结合，提高内河危险品运输管理各环节的受控程度，建立内河危险品运输管理平台；必须与政府职能转变有机结合，在加快构建权责明晰、运转协调的安全生产监管体系的同时，积极引导社会组织参与安全生产监督管理，不断完善安全生产相关公共服务；必须与市场机制的进一步完善有机结合，既要强调企业的主体责任和政府的监管责任，又要充分调动和发挥各类市场主体的积极作用。 第一，梳理上海市危险品管理的相关法规并尽快完善实施细则。2 主要从细
13、化执行标准、严格资质审查、加大违法违规处罚、实施专业评估等方面明确具体要求和措施。同时加大政策引导，推动内河危险品运输相关企业积极参照执行相关国际标准，主动提高企业安全生产和管理水平。 第二，积极推进落实危险品跨省运输“联网联控” 。尽快统一各地危险品运输船舶 GPS 监控系统标准，推动完善长三角地区“联网联控”信息机制，早日消除上海市对外来流动危险品的监控“盲点” 。 第三，提高应急能力，理顺危险品应急救援体系。具体如下： （1）尽快理顺危险品突发事故应对处置的指挥体系。危险品突发事故的处置除发挥行政首长的作用外，应设置现场专业指挥长。公安、安监、消防、交通、环保等职能部门应有明确的梯次分工
14、，并将消防作为基本应急抢险力量。在处置有技术难度的灾种时，要充分发挥大型危险品企业已有救援力量在专业装备、技能和工作经验方面的优势和作用，并注重这方面专业队伍的培养。 （2）提高各相关部门应对突发事故的预警能力。各相关管理部门要积极探索建立集日常监控与事故、险情处置于一体的应急救援体系。要充分利用科技信息化手段，建立和完善 24 小时值班制度，以强化值守应急职能，做到对突发事故早发现、早报告、早控制，降低事故对社会造成的危害。同时，要建立健全面向基层的公共安全信息沟通及反馈机制，畅通信息反映渠道，为及时掌握和妥善处理安全生产隐患创造条件。 （3）构建危险品事故应急救援预案体系。3 首先，结合当
15、前上海市危险品安全管理各环节实际情况，分别制定相应的专项应急救援预案。其次，抓紧内河应急方案的完善和演练，努力提高应急反应水平；加大监管力量的投入，增加应急体系运行必要的设施和设备配备，增强港航管理部门对危险品运输船舶突发事件的应急救助能力，逐步配备防爆海事艇、防护服、各种应急泵及必要的监测取证设备和器材，优先添置防油污设备和防强腐蚀设备，按码头危险程度、规模等级等条件，统一配备一定数量的围油栏、消油剂等防污设施设备；加快建设危险品船舶应急停泊区，设置危险品船舶专用停泊区或装卸作业区。再次，建议建立应急工作自查督查制度、信息报告和统计制度、评估制度等，进一步规范各类安全生产事故及突发事件的信息
16、报告、处置办法和流程。 第四，建立危险品安全监管信息共享平台。提高信息技术的应用水平，实现各部门信息动态共享。建议通过市应急办的信息平台，汇集整合安监、交通、公安等相关部门所掌握的危险品从业单位及潜在危险源等基本信息，形成内河危险品安全管理信息库，供各相关部门加强日常安全监管和工作协调时参考，并供突发危险品事故时进行应急处置和实施救援使用。 第五，加紧研究建立内河危险品运输事故的清偿机制，以解决危险品泄漏后的清理和赔偿问题。现阶段建议制定相关规定，采用财政补助的方式建造和配备危险品救助设备（专用船、专用泵、防污设备等） ，应急结束后由事故责任方按照应急实际消耗购买相当设备返还并承担相应费用。 6 结 语 综上所述，内河危险品运输给内河航运带来了新的机遇，但其中又存在着很多长期积累而没有解决的问题，只有积极采取一系列相关政策措施，从船舶、船公司、港口、政府等多部门、多角度、多方面入手，才能有效解决现有问题，实现内河危险品运输的可持续发展。 参考文献： 1 李柏丹.内河航运信息化规划研究D.北京：北京交通大学，2007. 2 孙国庆.内河水路危险品运输安全状况分析与对策J.交通企业管理，2012（6）：75-76. 3 胡玉昌，徐连胜.我国内河危险品运输安全管理探讨J.安全，2008（8）：23-25.
