1、我国增值税政策的发展路径研究【摘 要】增值税是我国现行流转税类的主要税种之一，其政策走过了系统规划、动态演进的历程。本文以我国增值税政策建立和发展的过程为切入点，从混合扫描决策模式的角度对公共政策决策的特点进行分析，并在此基础上结合增值税制度的发展方向探讨该决策模式对中国的借鉴意义。 【关键词】混合扫描 增值税政策 发展 1.引言 自 1994 年开始实施增值税制以来，我国的增值税政策伴随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善不断成熟。在法治社会中，立法要求全面、严谨，而作为法律法规的组成因素，为何我国的增值税政策几经改革？影响其变化的因素有哪些？其变动又呈现什么特征？基于上述疑问，笔者拟从混合
2、扫描决策模式的视角出发，对这一问题进行研究分析。 2.我国增值税政策的主要变迁过程 自 20 世纪 70 年代末开始研究增值税制度起至今，我国增值税政策的发展主要经历了以下四个过程：（1）草案施行期：20 世纪 80 年代至90 年代初期，是增值税政策的“筹备期” ，我国将早期存在的工商税按纳税对象做了进一步划分，在 1984 年 10 月 1 日开始施行中华人民共和国增值税条例（草案） ，至此我国增值税税制基本建立。 （2）制度规范期：1993 年 12 月，国务院发布中华人民共和国增值税暂行条例 ，规定自 1994 年 1 月 1 日起开始施行，与我国社会主义市场经济体制相适应的增值税法规
3、正式出台。 （3）转型发展期：2009 年 1 月 1 日，增值税政策正式从“生产型”向“消费型”转变，企业购入固定资产时缴纳的增值税可以用于销项税额中抵扣，成为增值税政策发展中的重要变革。（4）扩围完善期：2012 年起，我国开始在上海等地区选择交通运输等部分行业试点，将“营业税”改征“增值税” ，并准备逐步推广至全国，税制更加成熟。 3.增值税政策发展的混合扫描决策分析 3.1 混合扫描决策模式的内涵 混合扫描决策模式也称为综合决策模式，是由美国社会学家和政治学家 A.艾奇奥尼首先提出的。他认为，无论是理性决策模式还是渐进决策模式都不尽完善，混合扫描决策则因运用了两种摄像机而包括了上述两种
4、方法的基本内容， “第一种是多角度摄像机，它能观察全部空间，只是观察不了细节；第二种摄像机对空间做深入、细微的观察，但不观察已经为多角度摄像机所观察了的地区。 ” 就特点而言，混合扫描决策模式既考虑了决策中的理性因素，即强调决策过程中的科学分析，也看到了决策分析限于时间和资源带来的局限，所以又吸收了渐进决策的合理内容，不排斥渐进变迁和逐步调整。 3.2 混合扫描决策模式在我国增值税政策发展中的适用性 混合扫描决策模式有效整合了理性决策模式和渐进决策模式，其决策者对问题扫描识别的范围之广和程度之深，使政策选择具有了更高的实用价值。我国的增值税政策是一个对中国经济发展有极强作用力的政策，但它的施行
5、和发展并非一蹴而就，其发展历程既充分考虑了政策分析选择的宏观理性，又鉴于现实环境的变化不断调整优化，体现出了混合扫描决策的特征。 3.2.1 增值税政策的初步形成立足于理性决策 我国的增值税制度最早是从 20 世纪 70 年代末期开始研究，时值改革开放。在此之前，中国仍然实行传统的货物和劳务税制度，该税制下重复征税、阻碍专业协作化生产发展的弊端，已无法适应经济发展和管理体制变革的需要，促使了增值税政策的酝酿出台。由于税收具有强制性和无偿性的特点，税收政策必须重视立法和制度建设，才能保障政策施行的规范性和有效性。因此增值税政策的建立充分考虑了当时的政治环境、法制环境、经济环境和文化环境，以及税收
6、政策作为财政工具对中国未来经济的刺激作用，在此过程中，国务院有关部门进行了增值税的调查测算和方案设计、部分地区与行业的征收试点、境外税制学习等动作，从而运用可靠、丰富的信息为政策方案做拟订考虑，力求决策方案达到效用最好。从增值税政策的设计初衷和拟订过程看，政府部门对于政策目标的前瞻性、明确性、规范性和现实可能性等内容进行了比较全面的研究分析，使得宏观政策视野下的增值税政策出台呈现出了理性特征。 3.2.2 增值税政策施行和改革的渐变趋势明显 增值税政策的形成与确立经历了二十余年的时间，而政策的改革一直延续至今，且其政策沿革过程具有明晰的渐变现象。 其一是增值税政策的变革方向遵循了稳中求变的思路
7、。任何政策的制定和执行都需要有一个稳定的系统环境，包括经济、制度、文化等，同时客观环境的稳定性也有赖于政策前后的连续性和一致性。渐进的政策调整都是小幅的调整，避免了重大政策变革对环境剧烈冲击带来的发展风险。有鉴于此，我国的增值税政策在总体发展上保持了稳定性，始终关注增值税在生产、流通等环节税收调节职能的发挥，并且政策的每一次调整主要是品目、税率的调整，对政策的稳定性并不构成影响。 其二是增值税政策的政策调整坚持了渐变调适的原则。我国增值税政策的发展是在保留现行政策的基础上，不断研究其适用性和缺陷，继而反馈修改，这种变革的渐进性和调适性在政策的中观和微观层面得到了充分体现。 （1）中观层面上对政
8、策类型的转型调整。我国在 1994 年实施的增值税是“生产型” ，即在计算应纳增值税税额时不允许扣除购进固定资产所含的进项税额。这个政策选择是当时的经济发展形势所决定的，也是出于保持我国财政收入稳定的考虑。当时我国市场经济正处于通货膨胀阶段，而固定资产投资过度又是通货膨胀不断攀升的重要因素，采用生产型增值税会“层层加大固定资产的购入成本，把一部分固定资产投资转换为税收，从而达到抑制固定资产投资的盲目扩张，进而抑制通货膨胀，实现经济宏观调控的目的。 ” 但随着我国经济发展速度的加快，生产型增值税政策在重复征税、抑制投资、阻碍技术更新的弊端日益显露，已与我国发展的要求不适应，而国际增值税制度成熟的
9、主流模式是消费型增值税。正是在此背景推动和综合考虑下，自 2009 年 1 月 1 日起，全国范围内实施了增值税转型改革，从“生产型”调整成“消费型” ，即允许新购进设备所含的进项税额的计算抵扣，促进了我国的产业结构调整，增强了经济的国际竞争力。 （2）微观层面上对政策细节的局部调整。近年来，我国增值税政策细节中税收要素的具体变化也呈现出决策中的渐进发展特征。从征收品目看，最早试行的中华人民共和国增值税条例（草案） 中，共设立了自行车等 12 个税目；1994 年正式施行的中华人民共和国增值税暂行条例则规定：增值税的纳税人为在中国境内销售、进口货物，提供加工、修理和修配劳务的单位和个人；201
10、2年起，又将征收品目逐步拓宽到原征收营业税的交通运输、现代服务业等部分行业，增值税政策的征收品目随着前期政策执行效果的反馈和国民经济的发展逐步调整变化。从征收税率看，我国增值税税率从最早的 6%-16%不等，到 8%-45%不等，再到 1994 年的基本税率为 17%，低税率为 13%等变化，是在经济发展、社会建设总体环境变化下做出的变革。从优惠政策看，我国增值税政策对于行业和地区的支持面和力度也受宏观政策的影响做了相对应的调整，近年来，国家不断加强了对技术先进、附加值高、科学发展产业的增值税扶持政策，如软件行业的即征即退政策。 从上述的分析中，我们可以看到我国的增值税政策并不是一成不变，其变
11、化也不是迅速和突然的过程，而是在既存环境下对政策执行情况进行了了解、认识和分析，同时观察到当前政策在经济调控功能上的局限做出的调整，突破了理性决策的静态思维对经济增长的制约。 4.混合扫描决策模式对我国增值税政策发展的启示 基于上述分析，我们发现混合扫描决策模式对我国增值税政策的发展过程具有一定解释力。那是否意味着对今后增值税政策的发展，我们仍可从混合扫描决策的角度进行思考和探索？笔者认为是可行的。混合扫描所拥有的不同层级的灵活性增进了决策的有效性、策略性。我国的增值税政策是伴随着经济体制改革不断确立和发展起来的，但同西方健全的制度相比仍存在不少问题，需要不断改进完善。税收政策的制定和改革一方
12、面要考虑到我国的国情、遵循发展规律，另一方面也要考虑到在执行操作上有明晰的秩序。因此，增值税政策的决策发展必须重视宏观和微观的综合把握，这正是混合扫描模式给我们的启示。 从宏观上看，增值税制度越规范，征税范围越宽，覆盖率越大，就越能保证增值税机制的良好运转，最大限度发挥作用，同时能逐步解决重复征税问题，实现公平税负，更有利于提高增值税管理的效率。而我国现行税制却存在范围窄，税率不统一、征收成本高等弊端，但照搬西方模式又显然不行。从混合扫描决策模式的理性思维看，我国增值税政策的发展必须系统考虑，要适应我国经济发展、社会建设的总体局面，且要在长远规划中形成立法、执法、司法、服务、管理等各环节规范的
13、制度。 从微观上看，我国增值税政策中繁杂的法规和管理的漏洞，已经影响了政策执行的有效性和国家财政收入的足量性。随着全球经济的多元化发展，企业经营方式的不断创新和国际秩序的互动增强，也迫切要求我们的增值税政策能根据变化进一步优化，以减少征纳风险。控制这些风险，并不需要重新做制度设计，而应从混合扫描模式中的渐进视角，瞻前顾后地基于环境变化做修正改进，包括明晰征收类别差异、整理优惠政策、加强增值税发票管理等，及时更新、合理调整，从而确保方案可行，推动增值税政策的整体完善。 5.结语 由于税收政策在推动经济发展、维护市场秩序、促进社会和谐等方面的职能特殊性，我国增值税政策的未来发展需要更多考量，既要着
14、眼于总体在复杂性和适用性上做足战略性准备防止陷入政策的盲目，也要根据新情况做出动态、灵活的变化以切实发挥税收政策的导向作用。截至目前，自 2012 年 1 月 1 日开始的“营改增”政策调整仍在继续，这是增值税政策最新的变化点，增值税政策正逐步向服务经济发展、促进依法治税的良好方向发展，从此次政策变革的方式和路径看，总体改革思路的确定和分地区、分行业的阶段性试点推广兼具了理性决策和渐进决策的特点。而这种混合扫描决策模式的持续有效应用，必将为我国增值税制度的最终健全和相关政策有效实施做好保障。 参考文献： 1舒泽虎.公共政策学 ，上海人民出版社，2005 年，第 332 页 2刘隆亨.财税法论坛 ，北京大学出版社，2005 年，第 369 页 3蔡军.公共政策管理 ，经济科学出版社，2010 年 7 月 4刘佐.中国增值税制度的建立与发展 ， 中国税务报 ，2012年 2 月 15 日 5国家税务总局货物和劳务税司：增值税转型：税制改革与经济发展共赢增值税转型改革基本精神与内涵解读 ， 中国税务 ，2009年第 1 期 6卢晓梅.试论我国高教收费政策模型的优化基于混合扫描模型的视角 ， 青岛科技大学学报（社会科学版） ，2010 年 3 月，第 26卷第 1 期 （作者单位：上海交通大学国际与公共事务学院；上海 200030）
