1、我国征地补偿标准测算方法的演变分析摘要：征地补偿标准的测算方法直接关系到征地补偿标准的确定，从而影响到被征地农民的权益。本文通过分析发现我国征地补偿标准的测算方法经历了从年产值倍数法到统一年产值法再到区片综合地价的演进过程，其市场性逐步增强，与市场价值的差距也逐步缩小。同时，这种演变趋势与我国城市化、工业化进程的推进是吻合的。 关键词：征地补偿标准；测算方法；演变 中图分类号：F293.2 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）09-0-02 2012 年 11 月底，国务院常务会议通过了土地管理法修正案（草案） ，对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改，尤其是涉及到征地补偿
2、标准的条款成为修改的重点。由于征地补偿标准的测算方法直接关系到征地补偿标准的确定，因此，有必要在当前背景下对我国征地补偿标准测算方法的演变历程和趋势进行分析，以指导我国未来征地补偿标准的测算。 一、我国征地补偿标准测算方法的演变历程 （一）年产值倍数法 年产值倍数法是我国征地补偿标准改革进入到高峰期前的法定测算方法，是土地管理法规定的征地补偿测算方式。其具体测算公式为：征地补偿费=征地数量前三年平均年产值补偿倍数 年产值的计算可以以当地统计部门的统计年鉴为准，或者由省级人民政府有关部门统一制定公布本地区年产值标准。在实践操作中，以耕地为例，年产值以该耕地被征收前 3 年的农作物主产品的平均产量
3、乘以当地人民政府统计部门公布的农作物主产品价格确定。补偿倍数则由当地人民政府根据各地的经济水平、人民的收入状况等方面情况确定。 年产值倍数法有一定的理论依据。古典政治经济学家的鼻祖威廉配第在赋税论中指出，土地的价格不过是一定年数的地租资本化的总额。这个年数一般是 21 年，是祖孙三代同堂的时间，因此土地的价格可用公式表示为：土地价格=年地租21。年产值倍数法计算的地价等于年产值与倍数的乘积，其确定机理显然与配第的地价理论基本一致。但是，年产值倍数法具有以下主要缺陷：首先，在中国，年产值并非是地租，它是政府的硬性规定，而且这个规定的基础不是土地未来的收益，而是土地过去的收益，这显然违背了土地估价
4、理论中收益还原法的本质。其次，年产值倍数制定依据的科学性不足，它其实也是政府的硬性规定。马克思指出“按照年收入的若干倍计算土地价格是地租资本化的另一种表现。 ”这个倍数实际上是土地的购买年，它是还原利率的倒数。因此，按照 30 倍或者是其他倍数来确定土地的价格是没有科学根据的。再次，年产值倍数法确定的土地价格，只是对土地使用权的补偿，而非对土地所有权的补偿。因为年产值倍数法确定倍数为不超过 30 的任何倍数，那为什么选择 30 为倍数的上限呢？这主要是考虑到在中国，农民对土地的承包经营权期限为 30 年。因此，30 倍确定的是农民使用土地的权利价值，但实际上，只要政府不强制征收农村集体的土地，
5、农村集体对土地的所有权年期是永续的，此外，在征地实际操作中，政府制定的年产值通常没有考虑到农产品市场价值的变化，它仅是一种静态的价值；再加上产值倍数是一个较宽的弹性浮动区间，易被政府部门随意操作，从而增加了征地补偿的不公平性，引起众多的征地冲突和社会问题。因此，年产值倍数法越来越不能适应征地实践的发展需要。 （二）统一年产值法 征地统一年产值标准的正式提出是在 2004 年，但显然，从地方试点看，江苏省在 2003 年就提出了统一年产值标准。按照征地统一年产值标准测算指导性意见（暂行） 的规定，征地统一年产值标准是指“在一定区域范围内（以市、县行政区域为主） ，综合考虑被征收农用地类型、质量、
6、等级、农民对土地的投入以及农产品价格等因素，以前三年主要农产品平均产量、价格为主要依据测算的综合收益值” 。确定统一年产值时，必须确定主导耕作制度和主要农作物年产量。主导耕作制度包括土地主要复种方式和主要农作物种类。其中，土地主要复种方式根据土地的复种面积比例情况确定，主要农作物种类在土地复种方式的基础上根据种植面积进行判断。主导耕作制度还可以通过查阅农用地分等规程附表得到。主要农作物年产量为其前三年产量的平均值，农作物年产量数据通过抽样调查采集。采用统一年产值法计算征地补偿费的公式为： 征地补偿费=征地数量统一年产值补偿倍数 以耕地为例，统一年产值以主要农作物平均价格乘以主要农作物平均年产量
7、的乘积确定，在具有一种以上农作物组合和复种方式的情况下，采用加权平均方法计算。其中，主要农作物价格在调查市场价格和国家收购价格的基础上，选择两者中较高价格确定。 土地补偿费和安置补助费的统一年产值倍数，在法律规定的范围内应按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则进行确定；经依法批准占用基本农田的，征地补偿按当地人民政府公布的最高补偿标准执行。如前所述，按照法定统一年产值倍数计算的征地补偿安置费用在特定情况下可以超过 30 倍的法定倍数。 征地统一年产值倍数法相比年产值倍数法，将影响地价的主要因素诸如土地区位、土地供求关系、土地利用类型等因素融入土地价格的计算当中。在补偿标准的确定上，采用区域
8、内综合产值作为统一的年产值标准，不再与被征土地的具体产值挂钩。这在一定程度上解决了年产值倍数法中因农业用途差异从而产值不同，同地不同价造成过大补偿差异致使农民产生不公心理的问题，但由于倍数仍具可操作性，因此区域内土地补偿费仍存在巨大差异，难以做到合理补偿。同时，实施区域统一年产值标准，使得征地价格难以体现同一区位不同质量的宗地所存在的生产力差异。因此，统一年产值标准也应该仅是我国征地补偿标准市场化改革过程中的一个过渡标准。 （三）征地区片综合地价法 征地区片综合地价在国土资源部 2004 年发布的关于完善征地补偿安置制度的指导意见中明确提出，该意见还规定：“制订区片综合地价应考虑诸如地类、产值
9、、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素” 。中国 2003 年颁布的农用地估价规程则规定，征地区片价主要根据农用地的利用条件和农用地对农民的社会保障水平确定。 虽然上面两种说法不太相同，但本质一致，即征地区片综合地价（以下简称征地区片价）是指在城镇行政区土地利用总体规划确定的建设用地范围内，依据关于完善征地补偿安置制度的指导意见中的规定因素，对土地划分区片并测算的征地综合补偿标准。原则上征地区片价不含地上附着物和青苗的补偿费。具体来讲，测算征地区片综合地价要遵循三个基本原则：一是不降低被征地农民生活水平的原则；二是综合考虑多种因素的
10、原则；三是采用科学合理评估方法的原则1。 征地区片价的优点是刚性、透明和能够直接被引用，从而在征地实操中能避免随意操作的问题。与产值倍数法和统一年产值法相比，它的最大特点就是将征地补偿标准的测算工作提前完成，是一个前置性的标准，可以实行周期性的调整。应该说，征地区片价的制订是对统一年产值标准的进一步改进，使征地补偿价格体现了地力差异，并遵循了同地同价原则。但征地区片价仍会导致一些新的征地补偿不公问题2，因此还需做出进一步的改进。 通常用于测算征地区片价的方法有社会保障价格法、征地案例比较法、农地价格因素修正法等。 二、我国征地补偿标准测算方法的演进趋势 上述分析表明我国征地补偿标准的测算方法经
11、历了从年产值倍数法到统一年产值法再到区片综合地价的演进过程，其市场性逐步增强，与市场价值的差距也逐步缩小。如图 1 所示。 从前面对各种方法的讨论可以看出，产值倍数法是一种市场化程度最低的测算方法。现行的征地案例比较测算方法在产值倍数法的基础上加入了对市场因素的考虑，但由于可选的征地案例都是以产值倍数法测算的，因此，其市场化程度仍然不高。农地价格因素修正法综合考虑了各种影响农地价格的因素，并借此对农地价格进行修正，从而使得其市场化程度大幅提高，但是这种方法的修正基础是农地价格，这使得它与农地转用的市场价值仍有很大差距。社会保障价格法综合考虑了农地价格和农地的社会保障价格，进一步发掘和增大了农地
12、的价值，从而使得征地补偿标准也进一步向市场价值靠拢，但它从本质上看仍不是农地转用价值，没有考虑到农地被征转用后的土地增值3。图 1 也表明，为提高我国征地补偿标准测算方法的市场化程度，使测算方法的演变能进一步匹配到中国的城市化、工业化的进程，从而使征地补偿标准向市场价值更加靠近，有必要探索在我国当前阶段和未来阶段的市场化程度更高的征地补偿测算方法。 三、我国征地补偿标准测算方法的演变进程与我国城市化、工业化进程相匹配 按照产业结构理论，社会经济发展阶段可分为前工业化社会、工业化社会和后工业化社会。从上文分析可以看出我国征地补偿标准测算方法的演变与我国城市化、工业化进程的推进是吻合的。如图 2
13、所示。 在前工业化社会，产业经济结构以农业为主，工业化进程刚开始，城市发育处于启蒙阶段，社会经济的主体在农村，此时，发生的征地也较少，且农业用途收益和非农业用途收益差距也不是很大。因此在这个时期以年产值倍数法来测算征地补偿标准不会引起农民的不满。在工业化社会阶段，工业化和城市化快速推进，建设用地需求激增，征地规模也逐渐增大，政府必须通过强制性手段才能从农民手中快速取得土地，失地农民由此成为重要的社会问题。在这个阶段，农民看到了土地转换用途后的巨大增值，会与政府就土地转换用途后的增值分享进行博弈。为能征到土地，综合考虑各种因素的统一年产值法和征地区片价开始出现，并通过提高征地补偿水平使农民分享农
14、地转用增值，减少征地冲突和矛盾。我国目前正处于工业化社会阶段，统一年产值法和征地区片价尽管匹配着中国的城市化、工业化进程，但是由于工业化是一个漫长的时期，因此，在工业化的不同阶段，应该探索适应不同城市化、工业化阶段的征地补偿标准及其测算方法，这是图 2 中省略号的含义所在，也是未来的研究内容之一。 随着社会经济进一步发展，工业化逐步进入成熟期，城市化扩展速度大幅减缓，经济增长从以依靠物质投入为主转变为以依靠知识和高、新技术投入为主，产业经济进入到后工业化时代。此时，城市建设和工业建设对农地转为建设用地的需求也将大幅减少，政府也就不需进行强制征地了。因此，在社会经济水平已经提高到一定程度的后工业
15、化社会（比如最发达国家） ，当需发生征地行为时，农民和用地单位就可通过讨价还价的市场自由交易自行完成土地交易。政府将完全退回到监管者的角色上去。此时，市场化的农地转用价值测算方法将被广泛采用，征地补偿价格也将回归到土地价格的本质，即在法律法规、土地制度等框架协同作用下的土地最高最佳使用和预期收益的资本化。 参考文献： 1张会，吴群，何守春，李娟.基于农地经济价值功能的征地补偿价格研究以江苏省泗阳县为例J.华中农业大学学报（社会科学版） ，2007（6）：58-62. 2孙计川.征地补偿方法分析J.中国房地产，2009（1）：69-70. 3吕萍，周滔，等.土地城市化与价格机制研究M.北京：中国人民大学出版社，2008.67.
