1、我国科技创新财政投融资的现存问题及建议摘 要：科技创新是我国现阶段加快转变经济发展方式的关键。财政投融资作为国家财政金融政策的重要组成部分，对于科技创新的发展具有重要的推动作用。我国科技创新财政投融资起步较晚，在资金筹集和资金运用等方面还存在一定的问题，需要借鉴发达国家的成功经验，通过深化改革加以解决。 关键词：财政投融资；科技创新；政策性 中图分类号：F812.2 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2013）10-0035-04 一、财政投融资的内涵及对科技创新的影响 （一）财政投融资的内涵 财政投融资是指政府为实现一定的产业政策和其他政策目标，以国家为主体，采取有偿的手段吸收社
2、会闲散资金，并按照政府特定的政策目标进行资金投放，所产生的一系列资金筹集、资金运用及偿还的活动。财政投融资不同于通常的金融活动，它是体现政府意图的政策性投融资，总体上属于财政的范畴，且与金融体系紧密相联系，具有有偿性、准公共性和政策性等特点。 （二）财政投融资对科技创新的主要影响 1.财政投融资对科技创新的先导性影响。科技创新过程具有风险高、投资大、周期长等特点，科技成果一经应用和推广将会产生可观的经济和社会效益，并且为行业、社会成员共享，科技开发的产业关联效应和渗透效应也会提高社会的劳动生产率。可见，科技创新活动所创造的社会收益远远超过成果创造者所获得的私人收益，具有较显著的外部效应1。由于
3、社会的收益率远高于企业的收益率，企业对科技创新活动的投资意愿不足，但政府财政投融资对科技创新活动直接或间接的支持，能够对科技创新活动产生先导性影响，在保证此类科技创新活动供给的同时，也能鼓励企业参与科技创新活动，带动民间资本投资科技创新项目。2.财政投融资对科技产业的资源配置影响。在科技创新行业中，一般生产竞争性领域的科技开发项目需要的资金较少、周期较短、风险较低，企业会较多的涉入此类项目，政府部门不需要过多的介入；一些关键性领域的技术攻关项目以及基础研究项目需要的投入资金较多、周期较长、风险较高，企业的投资意愿不强，往往也不具备足够的资金实力，企业较少涉入此类项目。这就需要政府运用财政投融资
4、等手段为此类项目筹集资金，确保此类科技活动的正常开展。财政投融资不以盈利为主要目的，不追求单纯的经济回报，而是按照政府的政策意图配置和调节科技创新资源，以弥补市场失灵。 3.财政投融资对科技投入产出的激励影响。在科技创新的投入阶段，财政投融资筹集的资金能够缓解科技活动的资金压力，保证科技活动的顺利进行；在科技创新的产出阶段，财政投融资提供的资金能够帮助科技成果转化为新产品并推向市场，降低新产品市场化所面临的的风险。因此，财政投融资对科技活动提供的扶持资金在降低项目风险以及资金压力的同时，还能够对科技创新活动的投入产出产生激励作用。此外，财政投融资具有较强的政策性，其资金投向体现了政府的政策导向
5、和意图，能够增强民间资本的投资信心，吸引民间资本积极进入科技创新领域，从而提高科技创新活动的投入产出量。 二、我国科技创新财政投融资的现存问题 （一）科技创新财政投融资在资金筹集方面存在的问题 1.资金来源渠道较为单一。科技创新产业所需资金巨大，而我国目前财政投融资资金来源渠道比较狭窄，基本是依赖国家预算拨款和国家债务融资，对财政资金的依赖性较大。由于国家财政收支矛盾的存在，必然产生财政科技资金相对不足的问题，从而导致财政对科技创新产业的投资不足2。目前我国的社会保险基金、企业年金以及民间资本等各类资金还没有完全纳入科技创新财政投融资体系，制约了科技创新财政投融资的快速发展。以社会保险基金为例
6、，从表 1 可知，近年来随着我国社会保障体系的改革，社会保险基金的收入增长较快，资金流较充裕，但我国对社保基金的投资方式比较传统，社保基金保值增值难度加大，对未来社保支出形成较大压力。若能将社保基金纳入科技创新财政投融资的筹资范畴，参与到风险低、效益好且资金需求量较大的科技创新项目中，不仅能够缓解财政科技投资的部分压力，也能够为社保基金的保值增值开辟新的途径。 2.财政科技投资的杠杆效应较弱。科技创新成果转化为生产力不仅需要财政给予支持，还需要有助于企业发展的其他配套资金投入，财政科技投资很难单独完成将科技成果转化为生产力的重任。因此，在科技创新活动中应该充分发挥财政投资的杠杆效应，作为其他一
7、系列投资的龙头，引导其他配套资金进入科技创新领域。根据有关资料显示，我国专利技术的实施率仅为 10%，科技成果转化为商品并且取得规模效益的比例为 1015%，远远低于发达国家 6080%的水平；高新技术产业产值仅占工业总产值的 8%左右，也远低于发达国家 3040%的水平3。可见，我国科技创新活动中的技术开发环节和产品市场化环节之间的衔接还不够紧密，使得科技创新活动未能取得其应有的社会和经济效益。主要原因在于，我国财政投融资对科技创新活动的支持，大多停留在为科技创新项目的技术开发环节提供资金扶持与融通上，而忽略了将科技成果向市场转化，财政资金的杠杆带动效应不明显，未能有效带动和吸引民间资金以及
8、风险投资进入科技创新领域。 （二）科技创新财政投融资在资金运用方面存在的问题 1.资金使用效率不高。以高新技术产业为例，王敏晰（2010）通过实证分析得出结论：高新技术产业对经济增长的促进作用尚未显露，我国的高新技术产业的边际生产率略低于传统产业，尚处于投入大于产出的阶段4。因此，我国科技产业财政投融资资金使用效率低下，主要是我国财政投融资体系的运作制度不完善。一是我国目前还没有一个全国统一的对财政投融资进行全程管理的监管机构，多头管理现象在地方财政投融资体系中表现得更为突出。地方政府进行财政投融资运作，管理权分散于不同的部门，负责投融资资金管理部门与项目决策部门往往不同，各部门间信息不对称的
9、存在，容易导致科技创新项目中重复性投资以及零投资并存的现象，从而降低资金的使用效率以及投资效益。二是我国财政投融资机构在对科技创新项目发放资金前缺乏全面的可行性分析以及成本效益分析，项目过程中缺乏有效的监督约束机制，项目结束后也缺乏有效的投入产出评价。这些评价管理机制的缺失，使得科技创新财政投融资无法维持“融资投资还款”的良性循环，容易引发政策性科技创新投融资链条的中断。 2.资金投向政策性不强。我国财政投融资的政策导向没有统一的标准，在投融资项目的选取上具有一定的随意性。财政投融资项目的选择本应体现出政府的政策意图，而现实情况却是政府存在着“越位”与“缺位”并存的问题。一些地方政府热衷于投资
10、经济附加值高的盈利性项目，对于本应由政府通过投融资扶持的科技创新领域却投入不足。使得科技企业资金短缺问题未能得到有效解决，科技产业的资源配置无法达到最优，也未能体现财政投融资的政策性本质5。此外，国家政策性银行作为支持科技创新的主要金融机构，相对于科技创新融资，更倾向于投资回报率高、效益好、风险低的项目，这就与政策性银行的特征不相吻合，且容易向市场传递错误的产业政策信息，从而弱化了财政投融资对科技产业的政策引导作用。 三、发达国家科技创新财政投融资的经验借鉴 （一）资金来源的多样化 发达国家科技创新的财政投融资资金来源多样化，其资金来源包括了政府财政拨付、各种性质的政府基金以及发行的各种债券。
11、以韩国为例，韩国产业银行的资本金都由财政拨付，资本充足率保持在 10%以上，高于一般商业银行。1993 年韩国产业银行通过发行由政府担保的债券筹集的资金已高达财政投融资总金额的 73.1%。目前韩国明文规定设置的各种政府基金已达 36 种，且全部纳入财政投融资体系。另外，发达国家还十分注重使用新的金融工具筹集资金以支持科技创新，例如经营者期权、高新技术债券和知识产权抵押担保等。美国的一些州政府通过发行工业开发债券筹集资金，将所筹资金以低息贷款发放给高新技术企业，从企业获取的利润偿还债券本息；美国硅谷银行对生物科技企业则采取知识产权担保的方式发放贷款6。 （二）资金运用的规范性 一是发达国家财政
12、投融资的投资方向都受到有关法律或法规的严格限制，不追求单纯的财务盈利而是以政策性业务为本。资金投向主要有：基础产业，主要是农业、邮电通讯、交通运输等；具有混合物品性质的公共设施项目，如城市基础设施建设；需要政策性鼓励和资助的领域，如高新技术的开发、中小企业等。例如，美国政府对于投资量大、风险较高、私人投资较少的科技开发领域极为重视，财政投资占研究开发投资总额的 40%以上。20 世纪 80 年代以来，美国联邦政府每年用于科学、太空和技术方面的支出都保持在 40%以上7。二是发达国家财政科技投资的对象多是外部效应较强、风险较高的科技创新项目，为了保证资金的良性循环，政府对此类项目提供了长期的优惠
13、政策，如税收减免、利差补贴、亏损补偿等。三是发达国家的财政投融资机构都是在严格遵守政府有关法律的条件下，采取类似于商业银行的经营管理方式，在投资前必须对各科技创新项目进行综合评估，只有在该项目有正常的还本付息能力下才会放款8，以提高财政资金的使用效率和良性循环。 （三）重视培养中小企业的创新能力 来自欧盟的研究结果表明，中小企业人均创新成果是大企业的两倍，单位 R&D 投入产生的新成果是大企业的 35 倍。但中小企业在资金获取、经营管理等方面处于弱势地位，需要政府的扶持和引导。发达国家重视通过财政投融资等政策手段来培养中小企业的科技创新能力，大致可分为直接、间接和营造环境三种方式（见表 2）
14、。直接方式就是政府资金以小额拨款、投资参股、低息贷款等方式直接注入中小企业；间接方式就是通过税收激励、信贷担保、政策倾斜等手段扶持中小企业的发展；营造环境方式就是通过建立管理机构、高科技园区、提供科技服务等方式鼓励中小企业进行科技创新。全方位的中小企业科技创新投融资扶持体系，有力地推动了发达国家的科技创新和技术进步。 四、完善科技创新财政投融资体系的政策建议 （一）发挥政府在科技创新财政投融资体系中的主导作用 在科技创新财政投融资体系中，由于科技创新涉及的行业众多，投资数额巨大，单纯依靠财政收入很难满足投资需求。因此，政府应该充分发挥财政资金的主导作用和杠杆效应，引导多元化金融资本进入科技创新
15、领域。首先，政府应该最大限度地降低各行业的准入门槛，鼓励民间资本进入垄断行业和基础产业的创新部门。对于部分非营利的社会公益研发，也可以采取财政补贴、政府采购等方式吸引企业或个人参与。其次，政府应该进一步减少对企业以及民间投资的直接干预，转而使用政策引导的方式，让企业或个人能够更加自由、灵活、公平地参与对科技产业的投资。最后，应借鉴发达国家对科技创新项目风险共担的做法9，由政府行政部门或政府出资成立的实体机构为科技创新企业提供融资信贷担保，并与商业金融机构合作，对投资风险以及收益分配进行合理的划分，共同分担科技创新活动的风险和收益。 （二）拓宽科技创新财政投融资的资金来源渠道 科技创新项目投入大
16、、回收期长、收益具有不确定性，面临着各种风险，需要政府介入予以引导。不过，以财政拨款和国债为主要资金来源的科技创新财政投融资体系的资金毕竟有限。因此，应拓宽多元化的融资渠道，以满足资金需求。可以考虑将社会保险基金、企业年金以及民间资本等纳入财政投融资体系。同时，为保障社会保险基金等的保值增值，在财政预算上，应该建立科技创新财政投融资的周转资金和偿债保障机制，从而形成“财政科技资金引导社会资金广泛参与财政保障机制科技创新发展”的良性循环。 （三）建立健全科技创新财政投融资的运作机制 1.构建科技创新财政投融资的绩效评价系统。为提高科技创新资金的使用效率，应建立科技创新财政投融资的绩效评价系统。在
17、科技创新项目立项及投资前阶段，进行全面的可行性分析以及成本效益预测分析，重点是评估科技项目的发展前景及投入产出情况；在科技项目研发过程中，通过跟踪分析和评价，保证科技创新资金专款专用；在科技项目完成后，开展完整的投入产出绩效的总体评价，全面分析科技创新财政投融资的实际绩效，也同时为其他科技项目的财政投融资积累经验。通过建立绩效评价系统，推动科技创新财政投融资进入“融资投资产出还款”的良性循环，实现科技创新财政投融资资金的使用效率最大化。2.建立科技创新财政投融资的法律保障体系。为了确保科技创新财政投融资运作的规范性和政策性，政府应该建立健全科技创新财政投融资的法律保障体系，严格规定科技创新财政
18、投融资的投资目标、融资方式、投资范围、资金回收年限和管理机构的权利、义务等。完善知识产权法、专利法、中小企业促进法及相关金融法律法规，加大对知识产权的保护力度，为中小企业科技创新提供政策支持，在法律层面推动金融资本向科技创新领域的聚集，推动各类企业特别是中小企业的技术研发、成果转化和产业化。同时，根据国家的宏观经济形势进行适时调整，使科技创新财政投融资活动的全过程都能有法可依、有章可循，从而保证科技创新财政投融资的规范运作和快速发展。 （四）重视对中小企业科技创新的资金扶持 中小企业是科技创新的重要力量，我国中小企业特别是科技型中小企业融资难的问题一直未能得到根本性解决，影响了全社会的科技创新
19、效率。基于此，应借鉴发达国家扶持中小企业科技创新的成功经验，营造适合我国中小企业科技创新的政策环境。由政府成立专门的中小企业服务机构，其主要任务是帮助中小企业获取资金，包括取得政府提供的风险资金，提供信用担保以获得商业银行贷款，提供咨询、管理培训服务，以及帮助获得政府的研发项目与合同等10；由政府出资设立中小企业科技创新的专项风险基金，基金中的财政投入主要是为了体现政府对中小企业的政策性资助，以吸引和带动更多的社会资金投入科技型中小企业，从而有力推动中小企业的科技创新与发展。 （责任编辑：李兴发） 参考文献： 1邓子基，方东霖.公共财政与科技进步J.厦门大学学报（哲学社会科学版） ，2008（
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