1、我国非正规金融机构的法律规制路径探析【摘要】非正规金融机构是促进民间金融发展的重要力量。我国的非正规金融机构主要包括合会和钱庄，在民间金融飞速发展的同时，民间金融机构由于缺乏相应的法律规制，面临风险大、高利贷、地下钱庄等问题，对非正规金融机构进行法律规制具有现实和法律的必要性。本文建议借鉴台湾合会和美国社区银行的经验，结合我国民间金融发展的现状，对我国的合会和钱庄进行必要的法律规制。 【关键词】非正规金融机构 合会 钱庄 法律规制 必要性 建议 非正规金融是与民间金融、地下金融不同的概念，非正规金融与正规金融相对，指尚未被国家法律法规认可的个人、金融组织及其资金融通行为。民间金融的内涵和外延很
2、大，包括非正规金融和地下金融，而非正规金融和地下金融的主要区别在于是否具有为法律认可的可能性。1非正规金融机构是促进民间金融发展的强大力量，其在引导民间资金、缓解个人以及中小企业融资困境、弥补正规金融机构的不足等方面发挥着重要作用。目前，我国的非正规金融机构主要包括三大类型：一是以标会、抬会、摇会等形式表现出来的合会；二是小范围存在于闽浙一带的钱庄；三是具有农村集体经济组织性质的农业合作基金会。2由于农业合作基金会属于合作金融，不是本文讨论的重点。本文立足于在研究我国对非正规金融机构主要是合会和钱庄的法律规制的现状的基础上，参考国外的经验，提出对我国非正规金融机构进行法律引导的建议。 一、我国
3、非正规金融机构的发展现状 （一）合会 合会一般是由发起人（会首）邀请亲友若干人（会员或会脚）参加，约定每隔一定的时期举会一次，每次收集一定数量的钱款，轮流交由一人使用的互助组织。据史料记载，我国合会的雏形出现于汉代，起源于于中国古代的民间互助习俗，这种互助习俗后来逐步发展为古代的民间互助团体，然后经过长期的演变，才发展成为以民间储蓄、财产增殖和经济互助为目的的合会。3因此，我国古代社会长期存在的互助习俗和互助精神，是合会产生的前提和基础，合会在我国也长期依据民间习惯存在和发展。 但是，现代的合会已经发生了部分质变，表现在：从经济功能上看，合会传统的互助合作功能日渐趋弱，以前用于日常生活消费的合
4、会资金现在有了商业用途，人们参加合会也具有了投机的目的；从参会人员上看，过去通常是满足生活消费需要的农民居多，而现在不仅仅包括解决了温饱问题的家庭，还有众多的富有家庭、企业主甚至国家工作人员，而且他们之间的乡邻和亲友关系日渐淡薄，合会已不具有明显的血缘性；从合会的规模上看，会金从 20 世纪上半叶的几千元上万元发展到现在的几千万元甚至上亿元，由原来的月会变成了半月会、周会、日日会甚至一天开几次会；从利率上看，现代合会的利率具有多样性，其中，用于投机和赌博的会款利率很高，成为获取暴利和投机赌博的工具；投资于企业的会款的利率与银行相当，具有明显的商业赢利性。4 （二）钱庄 钱庄、票号和银行是近代中
5、国的三大金融机构。钱庄起源于货币兑换，其业务以银、钱兑换为主，其性质和作用不过是货币经营业最原始的形式，是传统的封建金融机构之一。目前，闽浙一带仍然小范围地分散着一些钱庄，其经营方式也还是简单地以吸收存款和发放贷款为主。但是，实践中，钱庄在发展的过程中，有很多走向了“地下” ，从事非法金融活动如洗钱、非法买卖外汇、变相吸收公众存款、非法集资等，此种“地下钱庄”是需要国家进行严厉打击和取缔的，根据国务院颁布实施的非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法 ， “地下钱庄”属非法金融机构，其行为可能触犯非法经营、逃汇、洗钱等多个刑法罪名，在政府取缔打击之列。 笔者认为，尽管我国存在扰乱金融秩序的“地下
6、钱庄” ，我们不能将目前存在的所有钱庄“一棒子打死” ，因为某些以非正规金融机构形式存在的钱庄，是对民间金融发展起促进作用的组织，也是本文所要讨论的主体之一，其优点和作用体现在：一是可以融通社会资金，调剂民间资金余缺，弥补银行和信用社的资金不足，促进民间经济的发展；二是经营方式灵活多样，发放的贷款不受贷款用途、贷款指标、贷款项目、贷款金额以及自有资金比例的限制；三是借贷手续和程序简便等。这一部门钱庄属于非正规金融机构，具有被法律认可的可能性。 二、对我国非正规金融机构进行法律规制的必要性 合会和钱庄作为我国当前重要的两种非正规金融机构，其产生的历史都比较悠久，但由于我国目前还没有专门规定非正规
7、金融机构的法律规范，非正规金融机构的运作和管理基本上还是依据民间习惯。司法机关在处理相关纠纷如合会倒会所引起的纠纷时只能参照民法通则 、合同法 、 刑法 、 非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法 、商业银行法等法律法规，立法上的缺失使得非正规金融机构的设立、经营和退出无法可依，这不仅导致非正规金融机构的法律风险无法控制，更使得众多民间融资的投资人和融资人的合法权益遭到侵害，最终损害了民间金融秩序。具体来说，对非正规金融机构进行法律规制的必要性有以下几点： （一）对非正规金融机构进行法律规制的现实必要性 我国的非正规金融机构在发展的过程中发生了很多变化，同时面临新的挑战，不管是完善自身发展还是
8、适应外部变化，单纯依据民间习惯和自治规则所产生的问题已经越来越明显。 1.合会商事化需要法律进行引导和规范。由上文可知，合会在发展过程中已经了发生了质变，从民事合会发展成为商事合会，两者在管理、会员的信用度、风险、规模、期限等方面都有很大区别，这一方面使得合会有能力积聚数量足够大的资金，其商业盈利性增强，有可能成为我国的大规模经济建设贡献力量；但另一方面，合会在法律上依然没有得到认可和保护，缺乏正确的引导和有效的监管，其运行的隐蔽性和风险性仍然很大，特别是出现了会套会的类似于高息揽存的现象，使其风险性更加突出。合会的会金用于投机和赌博，甚至是被某些不法之徒当作骗钱的工作，更是危害巨大。所以说，
9、合会是一把双刃剑，相关法律的缺乏成为现代合会充分发挥其融资实力和其他正面作用的一根软肋。 2.钱庄的发展困境需要法律引导转型。钱庄在我国是一个历史产物，随着民间金融的发展以及其他民间金融机构的产生，钱庄的组织和管理制度已经不能适应现代金融机构发展的要求，表现在：近代钱庄多采用合股形式，这类组织形式具有很大的保守性，股东人数极为有限，这影响着钱庄资本的积累和在社会中信誉的巩固，也妨碍着钱庄的进一步扩展；在管理方面，经理专权是钱庄的一大缺陷，钱庄的员工和股东无权参与钱庄的日常营业事项和事务管理，股东监督的缺失也变相鼓励经理投机营私；钱庄的股东为了分散投资风险，往往投资于多家钱庄或兼营其他行业，这使
10、得钱庄极容易受到人事变动的影响，某一家钱庄股东个人生意的失败，常牵连到其他钱庄，演变为一连串的钱庄倒闭风潮等。虽然钱庄目前只小范围地存在于闽浙一带，但是如果对其进行正确的法律引导，不仅可以避免钱庄因落后的组织和管理制度带来的负面影响，而且能够使其更好地为民间金融服务。 （二）对非正规金融机构进行法律规制的法律必要性 非正规金融机构的组织和运作具有特殊性，现行法律规范无法解决与非正规金融机构相关的某些重要问题，需要专门的法律规范进行规定。我国的非正规金融机构从事的是与货币相关的业务，其不同于现行法律规定的公司和合伙企业，经营业务的特殊性决定了非正规金融机构的产生、组织形式、风险管理等的特殊性。同
11、时，作为非正规金融机构，其与银行、信用社等正规金融机构的区别在于不受国家信贷计划以及利率的限制，在具体的业务方面如贷款的对象、条件和程序等也有差别。5非正规金融机构组织和运作的特殊性决定了无法依据现行的法律对其进行规范，需要制定专门的法律对非正规金融机构进行引导和规范。 法律规范的缺失所引起的问题是值得关注的，最重要的体现是非正规金融机构的合法性尚未得到确定，这使得非正规金融机构在发展中处于尴尬的境地，而这是却法院在处理相关纠纷时面临的前提性也是最重要的问题。例如，各地法院在处理合会成员之间因倒会、无力支付会款等引发的合会纠纷的时候，主要有三种方式：一是认为合会是一种违法行为，不予受理或者驳回
12、起诉；二是认为合会是一种违法行为，应按无效民事行为进行处理；三是认为合会是一种合法的民间借贷活动，应当予以保护。6这种立法的缺失导致各地法院的裁判思路和法律依据存在很大差异，影响司法公正，其所造成的危害是显而易见的。此外，非正规金融机构的管理和运作具有特殊性，需要法律予以专门规范。非正规金融机构的退出包括自行解散和倒闭也需要专门的法律规范，特别是涉及债权债务的清算。 三、国外经验启示 纵观各国对非正规金融机构的法律引导，可以总结出以下几种主要方式：一是通过金融自由化的发展使得非正规金融机构自然消失；二是对非正规金融机构进行严格的管制，限制其发展；三是承认非正规金融机构的合法性。在这种思路下，又
13、有两种引导方式，第一种是对非正规金融机构进行监管和规范，第二种是对非正规金融机构予以正规化，用正规金融机构取代非正规金融机构。7 （一）台湾合会的发展经验 台湾的民间金融很发达，对战后迅速发展的台湾经济起到了功不可没的作用。合会在台湾是重要的民间金融机构，其发展也不是一帆风顺的，经历了自由发展、受压制、规范化的发展历程。台湾地区的民法债法篇中有 9 条关于合会的专门规定，主要内容包括合会的类型、会首及会员的资格、会单、合会金的取得、会首和会员的权利和义务、会份让与及退会、倒会等。8台湾地区合会法制的发展虽然也是摸着石头过河，其中也有许多不足之处，但至少其给我们提供了一种合会发展的思路、方向及路
14、径。由台湾地区合会法制的发展历程，不难发现，台湾地区合会法制的核心思想是私法自治，经历了由习惯司法化到习惯法典化的过程。合会法典化既能指引、规范当事人的合会行为，同时也为合会问题的司法统一了标准。9 （二）美国社区银行的经验 美国的社区银行主要是指资产规模较小、主要为经营区域内中小企业和居民家庭提供金融服务的小型商业银行。社区银行在美国银行体系中居于重要地位，主要表现在美国银行体系中 90%以上的银行仍然是社区银行。同时，社区银行在服务实体经济、支持小企业和农业发展方面继续发挥着重要作用。 美国社区银行的两大特点对我国非正规金融机构的发展具有重要借鉴意义：首先，社区银行以服务当地社区为总体市场
15、定位，其主要专注于为有限区域内的企业和居民提供服务，其资金主要来源于社区，也运用于当地；其次，社区银行主要从事传统银行业务，盈利来源以净利息收入为主。社区银行主要从事存款、贷款和结算等传统银行业务，较少从事高风险的复杂业务，基本不做衍生产品业务，资产证券化业务占总资产的比例更低10。 四、对我国非正规金融机构进行法律规制的建议 目前，我国非正规金融机构处于依据民间习惯的自由发展阶段，随着民间融资活动越来越频繁，立法的缺失所导致的弊端也显现出来，由此，笔者建议参考国外的经验，对非正规金融机构进行法律规制，考虑到我国非正规金融机构的现状，笔者建议对合会和钱庄进行区别对待： 第一，对合会进行专门立法
16、，可参照台湾的做法，在民法中增设关于合会的章节或者条款。 由于合会目前在我国是重要的非正规金融机构，其对我国民间金融的发展起了重要作用，但是，法律规范的缺失使其发展面临困境。所以，笔者建议借鉴台湾地区的做法，在民法中增设关于合会的章节或者条款。台湾地区是将合会作为隐名合伙进行法律规制的，我们可以借鉴，也可以单设一个章节，将合会作为单独一种民事组织体对待。在具体内容上，可结合我国合会的具体发展情况以及长期形成的习惯，对合会的法律性质、类型、合会的形成和退出、会员的权利义务等内容进行规定，使合会的运作有法可依、人们的民间投融资行为也有了法律规范的指引，由合会引起的纠纷会随之减少，合会的参与者包括会
17、首和会员的合法权益也相应得到了法律的充分保障。 第二，引导部分合适的钱庄向村镇银行等微型正规金融机构转型，促进钱庄的科学、可持续发展，弥补正规金融机构无法满足个人及中小企业融资需求的缺陷。 我国目前的钱庄包括有利于民间金融发展的和从事非法金融活动的地下钱庄两种，对于后者，是国家明令打击和严厉取缔的，而对于前者，由于其存在的区域比较集中和有限，所以笔者建议对其仍然依民间习惯规范，而对于一些规模比较大、管理比较良好的符合条件的钱庄，可以出台相关政策，引导其向村镇银行等微型正规金融机构转型，将其纳入到正规金融体系中来，一方面可以使其发展更加规范，另一方面，可以弥补正规金融机构的不足，完善正规金融体系
18、，另外，国家也可以更好地实现对其监管。 我国目前已出台小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定引导我国小额贷款公司的转型，这说明我国已经开始探索村镇银行等微型正规金融机构的发展之路，对于微型正规金融机构的发展，我们可以借鉴美国社区银行的发展经验，走出一条与现行商业银行发展不同的微型金融机构的发展道路，充分发挥微型金融机构的优势，完善我国的金融体系。 参考文献 1王相敏，张慧一.民间金融、非正规金融、地下金融：概念比较与分析J.东北师大学报（哲学社会科学版） ，2009（6）. 2苏士儒，段成东，李文靖，姚景超.农村非正规金融发展与金融体系建设J.金融研究，2006（5）. 3郑启福.中国合会起源之
19、考辨J.湖北经济学院学报，2011（2）. 4李庚寅，曾林阳.民间金融组织合会的变迁及其思考J.经济问题探索，2005（2）. 5陈蓉著.“三农”可持续发展的融资拓展：民间金融的法制化与监管框架的构建M.法律出版社，2010. 6郑启福.民间合会纠纷司法裁判的差异及其消解J.武汉科技大学学报（社会科学版） ，2012（3）. 7韩克勇.我国非正规金融监管方式研究J.福建论坛人文社会科学版，2009（4）. 8陈荣文.台湾地区合会法制变迁探析J.台湾研究集刊，2005（2）. 9陈荣隆.合会制度在台湾之发展J.法学论丛，2006（4） ） 10晏露蓉，林晓甫.中国社区银行的市场需求和发展可能分J.金融研究，2003（10）. 作者简介：陈颖（1989-） ，女，安徽六安人，南京大学法学院 2011级硕士研究生，研究方向：经济法。
