1、我国社会救助制度面临的新挑战摘 要 随着经济与社会的发展，我国出现了新的贫困现象和贫困群体，老年贫困人口数量大幅度上升、失地农民陷入贫困、大量农民工处于救助的真空地带、单亲家庭及其儿童贫困日益严重；在职贫困凸显。这些新贫困现象及其新贫困群体的出现，使我国目前社会救助制度面临新的挑战，这就在客观上要求社会救助制度不断完善，积极应对新挑战，以适应不断变化的经济与社会要求，为全体社会成员织好最后一道安全网。 关键词 社会救助； 新贫困现象； 社会保护 doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2013 . 16. 058 中图分类号 C92 文献标识码 A
2、 文章编号 1673 - 0194（2013）16- 0094- 02 党的十八大明确提出，在 2020 年我国要建成小康社会，让人民过上更加富足丰裕的生活，这就意味着进一步减少贫困人口，降低贫困程度将是政府今后长期着力解决的社会问题。社会救助制度是世界各国政府作为反贫困策略的重要政策安排，我国社会救助制度从 20 世纪 90 年代伴随经济体制转轨和社会转型，实现了从传统社会救济向现代社会救助的变迁，有效地保障了贫困群体的基本生活、维护了社会稳定。但是随着经济与社会的不断发展，又出现了新的贫困现象和贫困群体，原有的社会救助制度面临着新的挑战，这就在客观上要求社会救助制度不断调整和完善，以适应经
3、济社会不断发展的需要。 1 新贫困现象和新贫困群体 随着我国老龄化程度的加深，老年贫困人口数量会大幅度上升；城市化的进一步发展，失地农民贫困现象会有增无减；社会转型期离婚率上升，导致单亲家庭增多，单亲家庭的儿童贫困现象出现；经济结构转变以及就业方式的灵活化，使非正规就业人数猛增，在职贫困现象不可避免；社会救助的属地管理原则使得人户分离的流动人口特别是大量农民工的救助仍然处于真空地带。社会救助对象规模的扩大和结构的改变使社会救助面临更大的挑战。 1.1 老年贫困人口数量大幅度上升 2011 年中国老龄事业发展统计公报指出，2011 年全国 60 岁及以上老年人口达到 1.849 9 亿，占总人口
4、的 13.7%。根据中国老年贫困问题研究课题组撰写的中国老年贫困人口：数量、成因和对策的报告，全国老年人口贫困发生率为 7.1%9.0%，其中城镇老年贫困发生率为 4.2%5.5%，农村老年贫困发生率为 8.6%10.8%。如果以这个比率计算，可推算出在 2011 年，全国老年贫困人口大约为 1 313.43万1 664.91 万。而同年，我国城镇低保救助老年人口是 346.9 万，农村低保救助老年人口为 1 934.0 万，合计救助老年人老年贫困人口的增加不仅意味着政府需要投入大量的救助资金，更意味着还需要增加老年服务保障。 1.2 失地农民贫困现象有增无减 据相关部门的调查及测算，我国目前
5、失地农民总数已超过 4 000 万，并仍在以每年约 200 万人的速度递增。预计到 2020 年，还会有 4 000 余万人进入失地农民行列。调查显示，土地被征用后 46%的失地农户年人均纯收入下降，而失地农民的人均生活费开支却普遍比失地前增长了约三成，失地农民的基本生活不容乐观，他们中的相当一部分人正在转变为城市贫民（徐驰文，2007） 。2005 年，国务院发展中心农业经济研究室的韩俊对失地农民的生活现状做了调查，调查结果显示：湖北失地农民中，收入水平比征地前下降的约占 56%；河南失地农民中，收入水平比征地前下降的约占 83%；江苏失地农民中，收入水平比征地前下降的约占33%。由于收入减
6、少，各地失地农民的生活消费支出水平出现了不同程度的下降，福建下降了 17%，陕西下降了 16%，广西下降了 5%1。这些调查表明，失地农民是我国社会结构变迁过程中出现的新贫困阶层，他们不仅缺乏可供利用的经济社会资源，而且缺乏改变这种状态的机会和能力，是典型的社会弱势群体。 1.3 农民工处于社会救助的真空地带 农民工，是中国由传统社会向现代社会转变、工业化快速发展阶段涌现出的一支新型劳动力大军。目前全国城市农民工总数在 1.2 亿人左右，这一庞大的群体却没有被社会救助制度所覆盖（各地工会对困难职工实施“送温暖工程” ，充其量只起杯水车薪的作用） 。城镇居民最低生活保障制度覆盖的是持有非农业户口
7、的城市居民，通常情况，农民工的家庭年人均收入又高于户籍所在地的农村居民最低生活保障标准，所以农民工被排斥在城乡低保制度之外。 1.4 越来越多的单亲家庭及其儿童陷入贫困 据有关部门统计，目前我国单亲家庭子女人数已达数百万之多，越来越多的儿童生活在单亲家庭之中。2000 年王世军对南京市的玄武、下关、鼓楼区的 1 100 户单亲家庭进行了问卷调查及个案访谈，结果发现，43%的单亲家庭月均收入在 300 元以下，而且单亲家庭中，以女性为家长的单亲家庭收入又比以男性为家长的单亲家庭为低2。因此，在单亲母亲家庭占大多数的单亲家庭里面，贫困问题就显得更为突出。 1.5 非正规就业凸显在职贫困现象 20
8、世纪 80 年代以来，世界各国非正规就业的规模日益扩大，逐步成为促进就业的一种重要形式。不论是发达国家、经济转型国家还是发展中国家，非正规就业人员在整个就业人口中的比重呈上升趋势。近年来，我国的非正规就业发展迅猛，几乎涵盖了国民经济和社会生活的各个领域和角落。据不完全统计，全国从事非正规就业的有 6 000 万7 000 万人3。非正规就业的一个显著特点是劳动报酬低，只能达到当地法定最低工资水平，而且劳动关系不稳定，雇员一般处于随时可能被解雇的状态。这种就业特点决定了非正规就业群体经常处于贫困的边缘状态。 2 完善社会救助制度，积极应对新挑战 我国现代社会救助制度走过了十几年的历程， “十二五
9、”期间，维护公平正义与保障民生、消除贫困是社会发展的主旋律。社会救助制度需要不断完善，以适应不断发展变化的经济与社会的需要。 2.1 救助与就业相结合 社会救助制度的目的是通过救助促进具有劳动能力的受助者自立，“救是救一时之急，助是助奋起自立”4。就业是有劳动能力的受助者摆脱其贫困的最佳途径。 在我国最低生活保障制度的实施过程中，救助金实行差额救助，即享受最低生活保障待遇的家庭成员，只要获得劳动收入（或其他收入） ，就直接抵扣最低生活保障待遇，而且是全额抵扣。这种抵扣制度不利于促进受助者就业。而一个长期不参与社会劳动、远离就业状态的人，他的劳动技能会逐渐丧失，更趋向于长期失业，陷入长期贫困状态
10、。强化社会救助中的工作激励，是一种全球性福利改革潮流。这不仅能够从消极的方面减少“福利欺诈”的问题， 而且还能从积极的方面提高有劳动能力的低保对象的能力建设。 2.2 现金救助与服务救助相结合 目前的“最低生活保障制度”主要以现金救助方式为主，但随着老年贫困人口的增多和单亲家庭贫困儿童的增加，仅仅依靠现金救助是远远不够的。 乔晓春 等学者利用中国老龄科研中心 2000 年“中国城乡老年人口一次性抽样调查”的原始数据进行分析，结果发现：处于贫困状态下的老年人，他们日常生活需要照料的比例明显高于处于非贫困状态下的老年人。在城市， 8.2%的贫困老年人需要日常生活照料， 而这一比例在农村提高到 9.
11、3%5。 老年贫困人口的增多意味着除了需要增加救助金以及医疗救助费用，还需要增加大量的养老设施、老年服务机构、专业护理人员等。同时， 家庭结构和家庭观念的变化弱化了非正式支持体系，导致对正式制度需求的加大。 单亲家庭的脆弱性不仅表现在经济方面，而且常常伴随单亲家庭成长的孩子的心理方面，这就需要从事社会救助工作的专业人员及时介入，进行心理健康辅导，而不仅仅是发放救助金。 2.3 社会救助与社会保险相结合 社会救助制度是政府向生活陷入困境的社会成员提供暂时（或永久）的最起码的生活需要，是社会保障系统中“兜底性”安全网；社会保险则是主要面对劳动者，通过责任共担的机制向其提供基本生活保障。社会救助和社
12、会保险是现代社会保障体系中重要的组成部分，它们共同构筑社会保护的大厦。从我国目前的实际情况看，社会保险的参保率并不高，特别是非正规就业群体的社会保险参保率更低，他们一旦面临失业、疾病、老年等的风险，生活就会陷入贫困的境地。所以政府应该提供补贴鼓励低收入群体和贫困群体参加社会保险，这样，一方面提高了社会保险参保率，促进了社会保险制度的可持续发展，另一方面，有效保障了社会弱势群体的权益。 2.4 取消户籍限制，消除农民工的社会救助制度排斥 我国计划经济时代产生的户籍制度，并没有随着经济体制的转轨而退出历史舞台，它严重地剥夺了农民工的社会保障权益。党的十八大提出到 2020 年我国人口城镇化率要达到
13、 56%以上。要实现这个目标，就意味着在十多年之内要转移农村人口 2 亿多。但是以“户籍”为主要特征的城乡二元救助制度，使得大量进城的农民工被无情地排除在城市社会救助的大门之外。享受社会救助是国民的一项权利，其享受资格应以居住地（工作地）为条件，这也是国际上通行的做法。 主要参考文献 1 韩俊. 失地农民的就业和社会保障N. 中国经济时报，2005-06-24. 2 王世军. 单亲家庭贫困问题J. 浙江学刊，2002（1）. 3 袁彦鹏. 非正规就业的发展是必然趋势J. 中国劳动，2002（9）. 4 陈淮. 发展非正规就业是一项战略选择J. 经济纵横，2001（5）. 5 乔晓春，张恺悌，孙陆军. 中国老年贫困人口特征分析J. 人口学刊，2006（4）.
