1、新型城镇化的土地大局6 月 26 日，十二届全国人大常委会第三次会议召开，本次会议的一项议程是审议国务院关于城镇化建设工作情况的报告 （下称报告 ） ，报告被认为首次明确提出了我国各区域、各类型城市具体的城镇化路径。 该报告源自于 2010 年底，由国家发改委会同国土资源部、财政部、住房和城乡建设部等 14 个部门启动城镇化规划编制工作，在大量前期研究、实地调研和专题研讨的基础上，终于进入了临产阶段。在多年求索后，人口城镇化和土地城镇化这两大决定性因素的走向，第一次明晰起来。 作为探索城镇化路径的重要参与者和制定者，中学教师出身、先后担任过国土资源部土地利用管理司和规划司司长、现任国土资源部副
2、部长的胡存智，谈起城镇化时感慨颇多。面对城镇用地粗放低效、城市空间无序开发、重城建轻管理、生态和人居环境污染、全国区域性失衡发展等诸多难题，他有过深入思考。 2012 年 12 月中旬召开的中央经济工作会议明确提出“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量” 。至此，中国的城镇化已经概念明确并有了初步规划，接下去就需要及时找到抓手并对配套政策查漏补缺，落实实践。胡存智对此强调的是，集现行规划执行与历史问题解决双管齐下的新模式。 城市集群挑大梁 前述报告中，中国城镇化质量不高的问题被描述为“越来越突出” ，农业转移人口难以融入城市社会、市民化进程滞后以及土地城镇化快于人口城镇化等问题被摆上桌面。
3、在胡存智眼中，城镇化的土地和人口等问题，区域经济中的大、中、小型城市等各种因素，都必须协调起来配套发展。而城市集群，则是城镇化协调发展的最可行途径，随之而来的各种配套措施也将以城市集群为中心展开，规划先行。 财经国家周刊：城镇化进程强调协调和配套发展。在当下大型城市尤其特大型城市高速扩张、中小城市尤其小城镇相对低速发展的现状下，现行的国家土地制度将如何调整来适应城镇化的全面协调发展？ 胡存智：毫无疑问，城镇化是国家下一阶段的重大战略，各方制度均要与其发展相协调并提供支持和保障。但是，这并不意味着一项政策或制度就能促进大、中、小城市整体协调发展，而需要一整套复杂的制度体系。在明确了这一战略方向后
4、，就应根据我们的经济条件来差异化规划。 例如，北京作为全国的经济中心、政治中心和文化中心，具有产业发达、就业容纳力充分和产业分工细致的特点，因而全国的人流、物流和资金流大量流入至此，积聚了整个经济社会发展的诸多要素。但大城市过快发展取决于历史、经济等诸多因素，并非抬高土地成本门槛、抬高居住成本等简单措施能予以解决，否则只能让征地和安置农民变得更为不易。 解决问题的关键，在于按照城市集群来统筹考虑，将北京带动周边京津冀内大、中、小城市共同发展，借助城市间的经济往来、民间互动和人口迁移等，实现不同的功能配备。 以北京为例，未来北京居民不必选择市中心乃至市区居住，诸如周边车程仅 1 小时的河北廊坊、
5、涿州等中小城市将成为良好的选择之一。但目前，尽管涿州等城市已经具备一定发展实力并很有成为北京“后花园”的主动性，但北京等大城市对集群发展暂时缺乏深度思考，也缺乏与其他中小城市联动的积极性。 我们应该在全国规划出一定数量的类似日本东京的城市集群，摒弃割裂、孤立发展单个城市的城镇化思路，要有打破行政区域的胆魄，采取整体规划经济、社会的互动互补措施，才能不仅让小城市五脏俱全，更让城市集群真正产生较大的辐射力。 财经国家周刊：城市集群发展的统筹可能跨省、跨界，且可能存在集群中其他城市因地价和劳动力成本等优势，将中心城市的工商业企业转移等现象，整体上应该如何统筹？ 胡存智：必须从中央政府层面进行总体考虑
6、和设计，这项工作的难度将高于对现行经济发展的调控，因为其涉及到地区、省、市和中央各部门的利益协调。 事实证明，如今廊坊已经对北京的工商业企业产生了分流作用，大量企业尽管为方便客户签约而拥有位于北京的商场门店，但其公司总部、生产装配车间等核心要素都已经整体搬迁至廊坊，市场发展已经促发了产业分工的产生。 决策层应该关注的，便是类似的社会经济互动及其规律，对中小城市的功能进行设计，使其融入到整个城市集群中，使其能很好地成为吸纳人口及生活的地方。加之市内交通、城际快运的辅助配套来构建互动式、关联式的发展机制，城市集群可能对中国经济发挥难以估量的推动作用。 目前而言，其细节规划还未成行，需要中央有关部门
7、的后续深入。 财经国家周刊：从中国的发展现状看，沿海地区承载了过重的人口、产量等功能，土地制度应如何引导部分产业与人口向中西部迁移？在全国区域性发展方面，应如何调整全国布局来配合实施土地政策？ 胡存智：首先，必须有整体统筹的良好规划，无论中西部或东部地区都应做出相应思考。 尽管东部地区存在个别城市集群的雏形，但完全由市场主导的形成过程中，城市之间的有机联系和互动、互补还远远不够，基本处于各自为营的发展状态。因此，在国家资源粗放开发和利用的背景下，东部城市所承载的经济社会密度并不足，其城市集群的整体运行质量还尚待提升。 长三角、珠三角和京津冀地区城市集群发展基础较好，海峡西岸经济区、皖江城市带以
8、及中原经济区、长株潭城市群等也具备一定发展潜力，且其城市集群一旦形成，对中西部的影响和带动作用将非常可观。只有在城镇化进程中将上述地区作为整体考虑，分析清楚其相互之间的社会经济联系来统筹安排，才能形成巨大活力。 此外，对于边境地区这类既急需发展、又同时担任睦邻友好重任的特殊地区，也须展现中国经济发展的实力和活力，带动相邻周边的一些区域共同发展，将其原有的边界意义扩展为全球一体化中重要的合作区域。 边境地区城市集群，关乎邻国城市的发展与两国国防安全，越繁荣就越和平安定。值得一提的是，接下去的城镇化进程如果不将边境城市纳为一个整体来规划，实现其功能互补和作用提升，仅以无头绪、无目标的土地政策跟进，
9、则将治标不治本。 流量替换增量 在全国的区域经济发展层面，目前为止还主要遵照国务院 2010 年出台的全国主体功能区规划进行实施。 规划详细规定了国家层面的优化开发区域和重点开发区域，将环渤海地区、长三角地区和珠江三角洲地区纳为优化开发区域，而冀中南地区、太原城市群、呼包鄂榆地区、哈长地区、东陇海地区、江淮地区、海峡西岸经济区和长江中游等地区因其特有的资源禀赋条件，则被列为了国家级重点开发区域。 在新型城镇化的全新要求之下，原有规划实施过程中出现的一些非积极因素将如何避免，一时成为了国土资源部的新课题。 财经国家周刊：主体功能区规划作为我国目前最主要的区域规划，从政策出台至今仍存在一定实施障碍
10、。部分地区表示政策出台两年来，诸如土地、信贷政策的配套挂钩尚有差距，尤其限制开发或禁止开发地区的管控存在一定问题，地方政府积极性有限。在接下去的城镇化进程中，您将如何看待这些配套措施的规划和实施？ 胡存智：国家按照主体功能区规划来进行区域性开发，战略非常正确，既重点突出又方向明确，将作为我国在国土开发中的一个重要依据和战略部署长期存在。 例如，北京的资源禀赋相对较差，因而适用于优化开发而非重点开发。而如果三江源自然保护区等都被无序开发，则中国的生态环境将受严重影响。因而，按照主体功能区来开发资源，是全民族、全社会对国土开发认识的提高及理念的提升。 但是，由于该战略提出时间有限，目前还未出台具体
11、规划和产业目录等细节。总体上看，在优化开发地区，必须减少或防止开发强度的进一步提升，土地政策则必须相应压缩建筑用地规模的扩大，尤其在禁止开发地区更须减少建设用地，以配套整体战略。 十八大提出，政府应优化国土空间开发格局，从更宽的视野和角度来实施土地政策，因而产业目录的编制也被多部门提上议程，正在研究确认之中。 关键在于如何统筹开发和保护的关系。即便是优化开发区，也必须负有较大的环保任务。而所谓环保，不仅是自然生态的保护，也包括诸如城市绿化带、交通人文等人居生态系统的保护。而北京地区数月来遭遇的 PM2.5 等雾霾污染，便是人居生态急需保护的典型案例。 目前，国土资源部正在制定国土开发规划，已经
12、提出了优化开发区需要政府和国民有针对性、有主体性的重点保护，尤其对人居环境的重视已提到了新的层面。这即是说，对城市生态系统的保护正在成为城镇化实施的规划重点。 财经国家周刊：无论国土规划抑或空间布局，问题最多的不在规划层面而在于政策落实层面。对优化开发区的针对性保护，相关部门能否出台更为严格的规范性措施？ 胡存智：政策执行起来非常复杂。 设立优化开发区的真正意图，并非简单粗暴地禁止土地开发，而是需要在城市区域内进行环境整治、灵活调整和重新布局，需要将建设用地变成流量而非增量。 通常而言，政府对符合条件、有土地需求的机构给予土地，被称为增量。而流量控制，则要求有增量的同时必须存在减量，增减挂钩地
13、同步等量替换，让土地存量始终保持一定。实施下来，既能够增加环境宜居度，又能加强经济活动的运转从而创造价值。 具体说来，城区中的棚户区改造、城中村拆违等就是流量管控的做法之一。一方面以新开发区来减少市区脏乱差的现状，一方面将原有土地用于建造公共绿地、社区公园或农田复垦，将土地作为经济发展的利用工具来解决土地城镇化的难题。 以此来缓和经济发展与环境保护的矛盾、优化城市布局，是眼下国土资源部正在大力落实的重点政策。 财经国家周刊：国土资源部将生态保护、人居环境保护主题加入最新的国土资源开发规划，具体我们将侧重于哪些领域？ 胡存智：首先，保护的概念并非对资源丝毫不动，而是分类分条件、有主题有针对性的保
14、护。 具体说来，规划中包括了自然生态、人居生态、环境质量、耕地资源和水资源这五类。其中，水资源作为我国相对最紧缺的资源，成为我们当前最重要的保护主体之一。 为此，国土资源部与水利部、环保部长期合作，对地方政府下达指标体系并加以管控，对优化开发区和重点开发区施以不同策略，并针对各级城市实施差别化政策。在耕地保护方面，林业局等部门也将指标汇总融合，将分散于多个部门的管理力量集合起来，统筹发展。 土地规划先行 今年年初，国土资源部全国国土规划纲要（2011-2030 年） （以下简称规划纲要 ）的专家咨询会便开始启动，成为今年中央多部门协商城镇化路径的重要依据。 据悉，作为首个面临“下一个人口高峰”
15、和首个做到“海陆统筹”的规划， 规划纲要以水资源、环境容量、优质耕地、近海海域和地质环境安全等多方面资源环境承载能力分析为基础，对国土空间开发形势进行了深入调研，针对国土开发利用存在的问题，制定出未来 20 年我国国土空间开发的总体方针、基本原则和战略目标。目前， 规划纲要已形成送审稿并征求相关部门和地方的意见和建议。 财经国家周刊：在城镇化路径规划的攻坚阶段， 规划纲要的内容与意义何在？是否对人口增长、产业调整等领域也有长远决策？ 胡存智：规划纲要于 2010 年由国务院批准编制，由国土资源部和国家发改委牵头，会同 28 个部门启动，着重从 9 大方面、48 项重大专题展开研究，形成近 60
16、 项研究成果。 总体来说，这个规划创新了国土空间分区引导管制方案，完善了国土规划的理论和技术方法，初步构建了国土集聚开发、分类保护和综合整治三位一体的总体格局。在人口、城镇、产业和重点区域发展等方面，也做出了国土空间上的开发引导。并且，通过推进陆海统筹发展，促进了国土资源的纵深开发，突出了资源保障和资源节约、集约的重要性。 到 2020 年，我国将形成以陇海、沿江和沿海、京哈-京广、包昆为主体的“两横三纵”城市化战略格局。到 2030 年，基本形成以“三级中心”为支撑、 “四横四纵”轴带为主干的多中心网络型国土空间开发格局，推进工业化和城镇化加快发展。与此相协调，以“七区二十三带”为主体，以优
17、势农产品主产县为基本单元，推进形成陆海一体化的现代农业开发空间格局，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给。 与早年出台的全国土地利用总体规划相比， 规划纲要并不侧重于专项领域，而是综合地涉及各方各面的保护、整治、开发、利用的总体战略，超出普通规划的范畴。 展望至 2030 年，提升国土开发利用的质量水平和土地生产能力，以及提高建设用地的集约、节约利用水平，将成为未来土地整治的长期重点。 财经国家周刊：中央层面屡次强调“改革要敢啃硬骨头” ，作为持续到 2030 年的重要长远规划， 规划纲要希望啃下哪几块硬骨头？主要的攻坚克难之处有哪些？ 胡存智：国土资源的开发利用不合理。这是积累了几十年的老问
18、题，也是最主要的难题，目前已逼近攻坚时刻。为此，我们数年来做了大量工作，但最关键之处还是在于民众对土地开发、生态保护和民生意识的提高。 这五年来，我们明显感到民众、机构已经开始将土地开发问题从简单的感性认识，逐步向理性认识靠拢，其意识也逐步从小我、自我中走出来，对国计民生有了更理论、更正确的看法，非常有利于相关规划、法律法规的制定和实施，对国土空间的开发利用及保护产生了较大的推动作用。 当下， 规划纲要很快能够成为城镇化推行的一项制度保障，以共同纲领的角色来引导政府和民众为之奋斗，同时对配套制度查漏补缺、修改完善，真正走出新型城镇化之路。 财经国家周刊：在过去的城市化过程中，各地的土地利用率普
19、遍偏低，与东京、香港等国际化大都市相距甚远。接下去在新型城镇化进程中将如何改善这一问题？ 胡存智：简单城市化的遗留问题，就是土地利用率低，进一步提升土地资源集约、节约利用的水平是未来工作的重中之重。 首先，土地资源必须控制总量，将资源紧缺的外部压力传导至每个人，形成普遍的节约意识。其次，利用各种机制、制度来提升土地利用的强度和程度，以多形式政策支持来鼓励节约行为，逐渐形成内生动力。例如，很长时间以来，国土资源部就对工业用地机构实施增加容积、增加楼层的激励机制。通常，在平层的工业建筑上以不补交土地出让金的方式合理加层，对企业主是非常有效地激励，其建造厂房的增加成本往往会低于出让金价格。 第三，加大整治和盘活闲置土地的力度，能快速促进集约、节约利
