1、应急事件的法律界定一、事件过程 （一）日本“购岛”动作过程。今年 4 月 16 日，日本石原慎太郎提出东京都将于年内购买钓鱼岛；4 月 17 日，石原称购岛协议基本达成；4 月 28 日，东京都发起购岛募捐活动；7 月 7 日，日本称欲将钓鱼岛“国有” ；7 月 10 日，日相称最快 9 月底实现“国有” ；7 月 24 日，日本启动“国有化”程序；7 月 26 日，日本称会用军队应对争端；8 月 23 日，日本政府受理东京都登钓鱼岛申请；8 月 27 日，日媒称已定“国有”时间表；9 月 1 日，日政府未批东京都登岛申请；9 月 2 日，东京都完成钓鱼岛海域调查；9 月 5 日，日政府称与“
2、岛主”达成初步协议；9 月 10日，通过钓鱼岛“国有”方针；9 月 11 日，日本签订“购岛”合同。 （二）中方对应措施。7 月 11 日，中国渔政编队执行伏季休渔期间巡航钓鱼岛海域任务；9 月 10 日，中国宣布钓鱼岛及其附属岛屿领海基线；9 月 11 日，中国海监船抵达中国钓鱼岛外围海域，将视情况宣示主权；9 月 14 日，中国海监 50、15、26、27 船和中国海监 51、66 船组成的 2 个维权编队，抵达钓鱼岛海域；9 月 15 日，中方公布钓鱼岛及部分附属岛屿坐标；9 月 16 日，中方决定提交东海部分海域大陆架划界案。 （三）游行抗议过程。从 8 月以来，国内相继出现抗议日本购
3、买钓鱼岛事件。到 9 月 15、16 日达到高潮。中国各地 9 月 16 日再次发生抗议日本政府将钓鱼岛国有化的反日游行。北京、上海、广州、深圳、西安、长沙、哈尔滨、武汉、杭州、福州、厦门、佛山、惠州、顺德、万州、乐山、商丘等 85 个城市出现了游行人群。在北京和长沙，15 日部分游行者出现了暴力行为后，政府进一步增加警力控制了游行队伍的行动。但是在广州，发生了向日本总领事馆所在的建筑物投掷石块等破坏行为。一些日系超市遭到了袭击，在华开店的日企也纷纷采取了暂时歇业等对策。广州的反日游行参加者超过一万人，游行队伍闯入了日本总领事馆所在的建筑区地块，游行者向建筑物投掷了石块，还砸碎了日本料理店的窗
4、玻璃。深圳的游行也有超过一万人参加，当地日系超市受到袭击，店内墙壁遭破坏。北京和上海的游行自 11 日钓鱼岛国有化后，已持续进行了六天。15 日，游行队伍在北京的日本大使馆前和武警发生了冲突，16 日也有多个团体在大使馆前抗议，但中国政府方面增派了数倍警力并搭起坚固路障控制了局面。在上海，约有 4000 人在日本总领事馆前抗议，但在警方控制下没有出现过激行为。15 日多家日系企业遭到纵火打砸的青岛也发生了多起游行，但未造成严重混乱。南京、杭州及成都也出现了游行，成都特警对日系超市、伊藤洋华堂实施了严密警备。 二、事件影响 （一）公共秩序受到破坏 公共秩序（public order） ，主要包括
5、社会管理秩序、生产秩序、工作秩序、交通秩序和公共场所秩序等。从事件过程中，可以看出，游行多发生在城市重要交通要道和繁华商业区，有的纵穿整个城市。游行缺乏信息公开，交通大多瘫痪，市民的出行困难。一些涉日商家出于安全目的，被迫停止营业。一些涉日厂家，被迫停止生产。一些城市重要广场，被迫关闭。 （二）公民私人财产受到侵害 游行过程中，公民拥有的日系车受到攻击，公民个人承受部分财产损失。一些涉日商家受到冲击，一些涉日厂家受到攻击，都蒙受了不同程度的损失。例如据凤凰卫视报道和日本媒体报道，青岛部分示威者割破玻璃闯入吉之岛商店，破坏设备和抢掠；成都有几家便利店、东莞有几家日本料理店也遭破坏；苏州部分日式餐
6、馆被砸。 新京报 、 北京晨报 、 环球时报 、 法制晚报 、人民网、东方网等多家媒体报道：成都、西安等多地掀起抵制日货活动，部分人借机滋事，打砸私家日系轿车、日式餐厅、日资超市。 （三）警方处置手段受到批评 在整个事件处理过程中，警方一直处于被动。少数人的不法行为警方没有很好地控制，影响社会公众爱国民意的正常表达和很好的保护。一部分公民的公私财物受到侵害，公民的正常生活秩序没有能够得到保障。游行过程中警方服务不够，更多强调社会秩序的管控。警方在保障公民民意表达方面，社会公众看到的是遍地是警察，缺少有效引导。更是在少数地区，警察动用了警械和直升机等强制性手段。从整个过程看，警察疲于应付，警察权
7、利没有有效地履行。 三、事件法律性质分析 （一）集会游行示威分析 中华人民共和国集会游行示威法规定：集会，是指聚集于露天公共场所，发表意见、表达意愿的活动。游行，是指在公共道路、露天公共场所列队行进、表达共同意愿的活动。示威，是指在露天公共场所或者公共道路上集会、游行、静坐等方式，表达要求、抗议或者支持、声援等共同意愿的活动。第三条规定，公民行使集会、游行、示威的权利，各级人民政府应当依照本法规定，予以保障。第七条规定举行集会、游行、示威，必须依照本法规定向主管机关提出申请并获得许可。第十八条规定对于依法举行的集会、游行、示威，主管机关应当派出人民警察维持交通秩序和社会秩序，保障集会、游行、示
8、威的顺利进行。第二十七条规定举行集会、游行、示威，有下列情形之一的，人民警察应当予以制止：1、未依照本法规定申请或者申请未获许可的；2、未按照主管机关许可的目的、方式、标语、口号、起止时间、地点、路线进行的；3、在进行中出现危害公共安全或者严重破坏社会秩序情况的。有前款所列情形之一，不听制止的，人民警察现场负责人有权命令解散；拒不解散的，人民警察现场负责人有权依照国家有关规定决定采取必要措施强行驱散，并对拒不服从的人员强行带离现场或者立即予以拘留。 （二）群体性事件分析 我国对群体性事件的认识，由于受不同的政治环境和经济、社会因素的影响，经历了不同的阶段：20 世纪 50 年代70 年代末，称
9、“群众闹事” 、 “聚众闹事” ；80 年代初80 年代中后期称“治安事件” 、 “群众性治安事件” ；80 年代末90 年代初期称“突发事件” 、 “治安突发事件” 、“治安紧急事件” 、 “突发性治安事件” ；90 年代中期90 年代末期称“紧急治安事件” ；90 年代末21 世纪初期称“群体性治安事件” 。根据我国公安部关于公安机关处置群体性治安事件规定 （公发20005 号） ，群体性治安事件“是指聚众共同实施违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私财产安全的行为。 ”2005 年底，时任中共中央书记处书记、公安部长的周永康指出，要“研究化解群体性事
10、件的基本条件和内在规律，形成处置群体性事件的原则和常效工作机制” 。 “群体性事件” 一词首次公开提出。 “群体性事件” ，目前的界定仍然有争议，但一般认为是指具有某些共同利益的群体，为了实现某一目的，采取静坐、冲击、游行、集合等方式向党政机关施加压力，出现破坏公私财物、危害人身安全，扰乱社会秩序的事件，可分为群体性暴力事件和群体性非暴力事件。 主要特点：群体性，指每一起群体性事件是由某一身份的一群人制造和参与的。这是群体性事件的最基本特征。组织性，当前的群体性事件已由自发松散型向组织型方向发展，事件的聚散进退直接受指挥者和骨干分子的控制和影响。仿效性，指当前群体性事件具有广泛的示范性和传播性
11、。破坏性，当前群体性事件常常对国家的法制秩序、治安秩序、交通秩序产生冲击和破坏，影响社会安宁，扰乱了社会的正常的工作、生产、生活秩序。反复性，由于群体性事件反映的问题错综复杂，涉及社会生活领域的方方面面，而且不同矛盾主体、合理的要求与不合法的行为、不同的原因动机、历史纠纷和现实矛盾相互交织、相互作用，由此引发的群体性事件处置难度大，所以经常反复。 （三）突发事件分析 根据中国 2007 年 11 月 1 日起施行的中华人民共和国突发事件应对法的规定，突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。特点包括：第一
12、，引发突然性。突发事件是事物的首要表征。第二，目的明确性。任何突发事件（除自然事件外） ，都有明确的目的性和欲望性，因为人们选择和行为的目标，都是为了满足某种需要。自然事件本身虽无目的性，但是在处理这类事件的过程中，人们的目的性也是十分明显的。第三，瞬间的聚众性。社会性的突发事件，多是由少数人操纵，通过宣传鼓动把一些群众卷到事件中来，往往是一人纠合，数人响应，使其具有聚众性。第四，行为的破坏性。不论什么性质和规模的突发事件，都必然不同程度地给国家和人民造成政治、经济和精神上的破坏与损失。第五，状态的失衡性。如果我们将社会的正常秩序看做是均衡状态的话，那么突发事件则使社会偏离正常发展轨道而出现了
13、失衡。由于事件的发生，会使人们生活处于不稳定状态，昔日和谐安宁的社会环境遭到了破坏，组织常规工作方式和工作程序已失去了作用，必须用特殊的手段才能奏效，整个组织处于混乱无序之中。 四、对这起事件的法律认识 （一）事件的理解。9 月 10 日日本政府宣布对中国领土钓鱼岛及其附属岛屿实施所谓的“国有化”后，中国社会各界都出现了各种不同形式的抗议之声。这次中国民众自发反对日本政府购买钓鱼岛的示威游行是一种全国性的大规模行动。根据中外媒体的综合报道，全国大约有 85个城市的民众举行了反日示威游行，许多城市的示威人数都超过一万人。以此计算，自发走上街头的反日示威民众的人数已达百万之众，示威的地区遍及全国。
14、从空间范围上看，这场大规模的自发示威游行中出现的打砸抢行为的城市和地区大约在 10%左右，而卷入打砸抢暴力行为的人数只占很小比例，各个城市绝大部分的示威民众仍然是理性和遵守法纪的。这起事件，不是严格意义上合法的集会游行示威，也不是传统意义上的群体性事件和突发性事件，就是无组织者事先的详细策划的民众自发形成的街头示威。警察被动接受事实，被动应对。 （二）将来的趋势。由于我国的特殊性，被公安部门批准的合法的集会游行示威较少。随着社会发展社会公众的街头表意行为则又是一种趋势，有的是部分利益共同体的权益维护的手段，有的只是一种意义的表达等。像这类事件，将由目前的偶发到多发，至将来则是一种常态。 （三）定位不清。从过程分析及结果来看，警察对这起事件有充分的认识过程和准备。尤其事件发生之前，已有相当长时间的关于游行的舆论，尤其是网络舆论。警方理解公众爱国热情的正常表现，并明确其权利应该得到保护，另一方面社会正常秩序应该维持。我国对此类行为缺乏保障机制，更多是控制思维。警方在此过程中无法定位，只能在过程小心应对，更多看运气。 作者简介： 梁艳萍，南京大学法学院。
