1、新时期我国政府预算会计系统改革：现状、思路及体系构建摘 要：近年来，随着我国行政管理体制改革的深入，政府预算会计的地位逐步上升，并已经成为我国政府会计系统的重中之重。不过，当前学界对于预算和预算会计的关系尚未完全梳理清楚，我国的政府预算会计系统也并不健全。文章针对政府会计的目标，并据此探讨了政府预算会计体系的构建思路和框架。在此基础上，文章分析了我国政府预算会计体系当前存在的问题，在分析相关因素的基础上，提出了构建新的政府预算会计系统的目标和路径。 关键词：政府预算会计系统；企业会计；预算会计 中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1674-1723（2012）11-0134-02
2、一、引言 企业会计和预算会计是我国会计体系的两个主要部分。建国以来，我国预算会计逐步完善，体系和制度建设也较为完整。不过，我国的政府会计制度体系尚未完全建立。实际上，政府会计体系是加强公共管理的重要手段，也是继续推进行政体制改革的必要步骤。实际上，政府会计与预算有很深的联系，预算体制也改革政府会计体系的重要因素。因此，政府会计改革要对财务与预算会计进行适度分离，这又需要结合我国政府预算管理的要求、相关利益者的需求对我国财政预算会计制度进行优化与整合。 从当前的研究看，当前学界对于预算和预算会计的关系尚未完全梳理清楚，我国的政府预算会计系统也并不健全。鉴于此，本文尝试针对政府会计的目标，据此探讨
3、政府预算会计体系的构建思路和框架。在此基础上，本文将总结我国政府预算会计体系当前存在的问题，并在分析相关因素的基础上，提出构建新的政府预算会计系统的目标和路径，为我国政府预算会计的系统构建提供可行思路。 二、我国政府会计改革回顾及现状分析 （一）我国政府预算会计改革历程回顾 政府预算会计体系涵盖了财政、行政单位、事业单位以及相关参与的国库、税收征解会计等组成。1998 初，我国开始实施新政府预算会计制度，拉开了全面摆脱计划经济的束缚的改革大幕。当前，预算会计体系属于纵向财政会计体系，即主要按照组织结构类型建立。从改革的思路看，预算会计改革沿着总预算会计和单位会计分别进行。预算会计类似于西方国家
4、的政府会计含义。近年来，随着我国市场经济改革的深入发展，我国预算会计环境随之发生变化。因此，当前预算会计制度亟待改革以适应国库收付和政府采购制度改革。 （二）我国预算会计现状及问题 政府资金尚未使用离不开健全的政府会计体系。会计能够反映和监督政府履行职能过程对资源的耗费及成效，对政府工作进行监督和评价。当前，我国预算会计体系中，财政预算会计是核心，总预算会计的主要职责是处理日常核算业务，办理各项收支、决算的编审和汇总，并对上下级财政关系进行结算。不过，我国预算会计制度仍然存在较大的问题，尽管现行预算会计制度能够反映政府财政收支，对于加强公共财政资金管理也有十分重要的作用。但必须看到，当前预算会
5、计制度在与现实经济之间存在的差距也越来越大。其存在的问题主要集中在： 1.会计目标方面。现行的政府预算会计主要侧重于政府预算管理，没有充分关注其他相关利益者。从目标看，我国预算会计主要强调满足各级政府宏观管理的需求，以方便政府预算编制、执行及监督管理，而各级立法机关、社会公众等对信息的需求则没有得到满足。 2.财务报告体系存在的问题。按照现行制度，政府无法提供完整的集合了财务资源、负债和净资产系统的财务报告，也无法以统一的形式完整提供预算资金收支及分账核算内容。同时，社保基金、预算外资金等专项资金的总体财务信息也无法得到反映。 3.会计核算基础方面。按照现行制度规定，总预算会计的核算实行收付实
6、现制，个别事项按照权责发生制进行。地方财政预算也按规定实行个别事项的权责发生制。收付实现制能提供较为相关的信息，但随着预算会计环境的变化，收付实现制存在一些限制：一是收付实现制不能客观反映实际的财政结余和预算成果。收付实现制反映的当年的预算结余存在通过人为调节的预算平衡，这往往给财政预征虚收等虚假平衡现象提供了基础，同时，大量的预算已安排现象出现导致财政预算结余失真。二是收付实现制不利于科学地评价政府部门的运营效率。收付实现制下，收入与支出均以收到或付出现金为依据，实际上不能公正客观反映政府的实际成本，也无法科学评价政府及其部门的运营绩效。三是收付实现制的预算会计信息无法为政府经济决策提供有效
7、帮助。由于重在计量和报告当期的预算收支，也就无法全面完整地反映预算资金过程及累积结果，不利于政府的经济决策，更无法科学评价政府的持续经营 能力。 4.会计要素核算方面。当前的会计要素核算存在的问题包括，一是政府预算会计中的资产核算涵盖了财政性存款、有价证券等。但长期以来，预算进行确认基础是收付实现制，其下的资产事实主要通过预算收入形成并进行安排使用，仅由货币资金和债权构成，其他资产在总预算会计制度中确认。这些流动资产不能被完整地确认流动资产以外的其他资产，也就不能完整核算所有资产，导致政府会计核算遗漏问题，容易造成国有资产的流失问题。二是在负债规范方面，现行制度规定的负债也基于收付实现制，没有
8、流动负债和长期负债的分类，也没有规定政府国内外债务的核算内容。三是当前政府预算会计对“隐性负债”部分缺少计量，既不利于监督管理社会保险基金，也不能准确反映政府资金整体状况，对财政风险也没有很好的评价手段。四是收入规范方面，当前纳入国家预算管理的收入实行分账核算，会计报表无法反映所有收入总额。五是支出规范方面，现行总预算会计制度不能完整核算所有政府支出项目，无法真实地反映相关费用。 三、当前我国政府预算会计改革的框架和思路初探 （一）我国政府预算会计系统构建的总体目标 综合上文的分析，结合我国市场经济改革的目标，我国的政府预算会计系统构建有这样几个目标： 1.要能够有效地记录并控制政府法定预算系
9、统运行过程，保障政府及其所属单位与基金法定预算的执行。实际上，预算系统主要是通过计划约束政府的资金获取与使用。法定预算要求政府收入获取与支出都要严格按照预算执行。政府预算会计系统是预算系统运行的信息载体，既要核算预算执行，还要能够对预算授权结果、已批准预算的调整情况进行分析，实现预算会计对预算过程的记录与控制。要发挥会计系统在促进财政科学化、加强政府精细化管理过程的重要作用。 2.系统要能够提供多维度的预算执行信息，以满足不同利益相关者的信息需求。实际上，作为预算会计系统的最终产物，预算执行信息是向利益相关者披露的预算执行信息。结合上文的论述，加之当前部门预算改革的要求，未来新构建的政府预算会
10、计系统要在以下三个维度提供有效信息：财政资金的收支信息，主要用于满足上级政府、立法机构的信息需求；部门预算收支情况，主要反映纳入部门预算范围的收支；全口径政府预算收支情况，主要是作为最全面完整的预算执行信息，通常以政府综合预算报告形式进行披露。 （二）我国政府预算会计系统构建的思路 从总体的构建路径看，我国政府预算会计系统的重构要在优化整合现有系统基础上进行，同时，要积极披露综合预算报告。本文结合一些学者提出的财务与预算会计的“双系统”系统，结合市场经济体制改革的新背景，构建了政府预算会计系统的新思路。 1.要调整作为当前政府预算会计系统核心的财政预算会计制度。财政预算会计无论在当前还是在未来
11、都是政府预算会计系统的重要组成，但需进行调整：一是要采用与预算编制基础一致的会计核算基础，要以反映与报告预算收支为目标。比如，虽然收付实现制下的财政预算会计对于某些支出权责发生制调整，但却存在与预算编制口径不一致、实际发生的支出可比性不强等问题，预算执行信息披露比较模糊性。因此，要建立新的财政预算会计制度，首先必须按照现行预算的编制基础实行完全的收付实现制，消除权责发生制调整的混淆。二是要贯彻国库集中收付制度理念，明确确认时点。要通过国库集中支付平台与支付系统确认财政预算会计时点的调整。三是要整合预算系统，形成法定预算报告，以披露全口径预算收支信息，将法定预算管理的非财政性资金收支信息纳入统计
12、中，并最终形成用于对外披露的政府综合预算报告。在思路上，要有利于利益相关者的评价信息获取，并履行政府公共受托责任中的信息披露义务。 2.要细化政府收支分类科目，规范收支核算与报告。我国实施政府收支分类科目改革后，财政预算会计的明细科目设置与核算有了相应调整与细化，但有些科目仍需优化：一是支出科目分类仍需细化，尤其考虑到不同利益相关者的需求。比如，支出科目可增加“来源” 、 “性质”等多维度科目，便于获取不同层面信息，同时，收支明细科目可以与预算单位会计收支科目统一。二是可以增设预算授权记录会计科目，以实现财政预算全流程控制。三是要增加政府预算会计系统的会计分录，以明晰预算授权信息与预算执行信息
13、的比较，使其反映一级政府财政性资金的收支执行效果。四是要增设单位预算控制会计科目，未来的政府预算会计系统要增设专门的的子系统全面核算与全口径收入与支出内容。具体而言，可以通过设置明细科目分离不同类型的收支信息，未来要实现财政性资金收支直接通过财政部核算平台核算，并向立法机构提供部门预算执行信息。 3.要推进政府职能转换。改革开放的过程也是我国政府职能逐步转换的过程。完善的政府预算会计信息系统十分必要的，要有助于全面反映政府活动绩效，并实现公众的有效的制约和监督。可以着重推动公共财政改革，循序渐进地逐步建立适应我国经济发展的公共财政体制。要保证财政资金使用的有效性和财政管理的公开，对预算的合理性
14、及其执行效果进行科学评价和有效监控。从西方国家经验来看，要加强政府审计和社会监督，大力推进政府会计改革，改变当前停留在财务收支审计的层面上的问题，加强财务审计和绩效计。要立足公共财政改革，坚持公共导向。关于财政收入核算，可以采用现金制基础，并在政府层面采用权责发生制。在政府会计转换的相关配套条件方面。政府会计基础由收付实现制向权责发生制的转换离不开相应的配套条件，当前，除了要进行相关的制度改革，还要加强对政府会计从业人员的培训，并加大政府会计软件的开发力度，促进政府预算会计系统改革的顺利进行。 四、结语 政府预算会计系统构建是我国行政体制改革中亟待解决的重大问题，也是一个系统工程，关系到政府会
15、计改革具体路径的规划、政府报告的披露模式等重大问题。总体来看，要对现行财政预算会计加强改造，并在单位会计制度基础上分离单位预算控制会计，有效且低成本地解决改革过程中产生的问题。 参考文献 1 Governmental Accounting Standard Board（GASB）.Codification of Governmental Accounting and Financial Reporting StandardsS.2002，June 30：Appendix B.B33-B61. 2 赵建勇.政府会计的显著特征J.会计研究，2004， （9）：11-15. 3 沈巍.我国财政政策与货币政策宏观调控特点比较分析J.金融与经济，2010， （11）. 作者简介：王旻轲（1986-） ，男，四川成都人，西南石油大学资源与环境学院硕士研究生，研究方向：矿产普查、财务管理。
