1、中国风景名胜区事业发展公报（19822012）住房和城乡建设部2012 年目 录前言 .1一、体系建设 .1二、法规和体制 .3三、资源保护 .4四、规划管理 .6五、能力建设 .7六、经济和社会贡献 .8七、国际交往 .9八、展望 .11结束语 .141前言风景名胜区是国家依法设立的自然和文化遗产保护区域，以自然景观为基础，自然与文化融为一体，具有生态保护、文化传承、审美启智、科学研究、旅游休闲、区域促进等综合功能及生态、科学、文化、美学等综合价值。风景名胜区与国际上的国家公园相对应，同时又有着鲜明的中国特色，它凝结了大自然亿万年的神奇造化，承载着华夏文明五千年的丰厚积淀，是自然史和文化史的
2、天然博物馆，是人与自然和谐发展的典范之区，是中华民族薪火相传的共同财富。风景名胜资源属国家公共资源，风景名胜区事业是国家公益事业。1982 年，国家正式建立风景名胜区制度。30 年来，在党中央、国务院的高度重视和正确领导下，在国家建设行政主管部门、各级地方人民政府和风景名胜区管理部门的辛勤工作以及各相关行业部门的大力支持下，我国风景名胜区事业不断发展壮大，在保护自然文化遗产、改善城乡人居环境、维护国家生态安全、弘扬中华民族文化、激发大众爱国热情、丰富群众文化生活等方面发挥了极为重要的作用。值此事业而立之年，为使公众更全面地了解中国风景名胜区发展情况，特进行全面介绍。一、体系建设体系建设是风景名
3、胜区事业发展的基础。1982 年国务院审定公布第一批 44 处国家重点风景名胜区（2006 年 12 月 1 日风景名胜2区条例实施后，统一改称为“国家级风景名胜区” ）以来，经过30 年的不懈努力，我国已形成覆盖全国的风景名胜区体系。等级。我国风景名胜区分为国家级和省级两个层级。国务院先后批准设立国家级风景名胜区 8 批共 225 处，面积约 10.36 万平方公里；各省级人民政府批准设立省级风景名胜区 737 处，面积约9.01 万平方公里，两者总面积约 19.37 万平方公里。这些风景名胜区基本覆盖了我国各类地理区域，遍及除香港、澳门、台湾和上海之外的所有省份，占我国陆地总面积的比例由
4、1982 年的 0.2提高到目前的 2.02。类型。我国是世界上风景名胜资源类型最丰富的国家之一，包括历史圣地类、山岳类、岩洞类、江河类、湖泊类、海滨海岛类、特殊地貌类、城市风景类、生物景观类、壁画石窟类、纪念地类、陵寝类、民俗风情类及其他类 14 个类型，基本涵盖了华夏大地典型独特的自然景观，彰显了中华民族悠久厚重的历史文化。价值。在保护实践中，风景名胜区不仅展示了生态、科学、美学、历史文化等本底价值，还充分体现出科研、教育、旅游、实物产出等直接利用价值和促进产业发展、社会进步等衍生价值，这种多元价值使其成为我国各类遗产保护地中保护管理最复杂、功能最综合的法定保护区。在国家自然和文化遗产保护
5、体系中，风景名胜区占重要地位，与自然保护区、文物保护单位/历史文化名城并列为国家三大法定遗产保护地。3二、法规和体制法规制度与管理机构是风景名胜区事业发展的根本保障。各级政府十分重视风景名胜区管理的法制化和规范化，30 年来，出台了一系列法律、法规、规章及规范性文件，建立了符合我国国情的风景名胜区管理体制。在法律层面上，国家先后颁布中华人民共和国城乡规划法 、中华人民共和国土地管理法 、 中华人民共和国环境保护法等与风景名胜区密切相关的法律 10 余部，为规范风景名胜资源的综合保护管理提供了法律依据。在法规层面上，1985 年，国务院颁布我国第一个关于风景名胜区工作的专项行政法规风景名胜区管理
6、暂行条例 ，使风景名胜区走上依法发展之路。2006 年，国务院颁布风景名胜区条例，强化了风景名胜区的设立、规划、保护、利用和管理，并在风景名胜资源有偿使用、门票收缴管理以及保护风景名胜区内有关财产所有权人合法权益等方面取得了重要突破，是风景名胜区事业发展的重要里程碑。为及时解决发展中出现的问题，使风景名胜区始终保持有序健康发展，国家建设行政主管部门先后出台了风景名胜区环境卫生管理标准 、 风景名胜区安全管理标准 、 风景名胜区建设管理规定 、 国家重点风景名胜区规划编制审批管理办法 、国家重点风景名胜区总体规划编制报批管理规定 、 国家重点风景名胜区审查办法 、 国家级风景名胜区徽志使用管理办
7、法 、 国家级风景名胜区监管信息系统建设管理办法（试行） 等一系列配套制度。各级地方政府、人大也很重视风景名胜区的立法工作，先4后有 19 个省（直辖市、自治区）制定了地方性法规，82 个国家级风景名胜区实现了“一区一条例” 。在我国市场经济转型期复杂的历史条件下，这些法规对风景名胜区行政管理、资源保护、规划建设和旅游服务等发挥了重要的规范指导作用。 就体制而言，我国建立了国家建设行政主管部门、地方政府主管部门以及风景名胜区管理机构三级管理体制。国家建设行政主管部门负责全国风景名胜区的监督管理，省、自治区人民政府建设主管部门和直辖市人民政府风景名胜区主管部门，负责本行政区域内风景名胜区的监督管
8、理。风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，具体负责风景名胜区的保护、利用和统一管理。目前，全部国家级风景名胜区都已建立管理机构，设立了风景名胜区管理委员会（管理局、管理处等） ，行使地方人民政府或有关主管部门依法委托的行政管理职权。大部分省级风景名胜区也建立了相应的管理机构。三、资源保护资源保护是风景名胜区事业发展的核心内涵。30 年来，我国风景名胜区的保护理念不断提升，逐步实现由注重视觉景观保护向视觉景观、文化遗产、生物多样性、自然生态系统等方面综合保护的转变，由点状保护向网络式、系统式保护的转变，由注重区内保护向区内区外协调保护、共同发展的转变。30 年来，风景名胜
9、区以较少的政府资金投入，保护了我国最优秀的自然和文化遗产资源。保护了珍贵的自然资源。风景名胜区的设立，不仅有效保护了5丹霞地貌、喀斯特地貌、花岗岩地貌、火山地貌、雪山冰川及江河湖泊等最珍贵的地质遗迹、最典型的地貌类型和最美的自然景观，还为我国及世界生物多样性保护作出了积极贡献。绝大多数国家级风景名胜区（约 7.87 万平方公里）被列入中国生物多样性保护战略与行动计划（2011 年2030 年） 中的生物多样性保护优先区域；武夷山、黄龙、九寨沟、西双版纳等 7 个国家级风景名胜区被联合国教科文组织列入“世界生物圈保护区” 。传承了丰富的民族文化。风景名胜区以物质或非物质载体的方式保存了大量文化遗
10、产，分布着 401 个全国重点文物保护单位和490 个省级文物保护单位，还有非物质文化遗产 196 项。尤为重要的是，我国风景名胜区十分重视文化与自然的和谐统一，整体保护传统文化所处的自然与人文环境，使传统文化成为活的可传承的文化，这不仅是对中华民族文化传承的重要贡献，也是对全球文明传承的重要贡献。优化了风景环境。在风景名胜区事业发展过程中，由于认识不到位、法规不健全、管理不到位等原因，出现了一些违反风景名胜区相关规定、不符合风景名胜区规划和资源保护要求的行为。针对上述问题，自 2003 年起，全国国家级风景名胜区开展了环境综合整治工作，累计拆除违规建设或影响景观环境的宾馆、酒店、度假村等楼堂
11、馆所 2000 多家，关闭非法采石场、挖沙场、小煤窑 2534处，恢复绿地 789.8 万平方米，疏浚治理河流 200 多条，治理水域污染 4100 平方公里，退田还湖、退地还海 1000 平方公里，退耕还林 3 万平方公里。一些省级主管部门借鉴国家级风景名胜区综合整6治经验，在省级风景名胜区也组织开展了综合整治工作。通过综合整治，风景名胜区的自然景观和生态环境显著优化。四、规划管理规划是风景名胜区保护、利用和管理工作的重要依据。30 年来，我国风景名胜区规划管理取得三方面重要成就。规划编制全面规范。风景名胜区规划包括总体规划、详细规划和省域/区域体系规划三个层次。规划编制遵循“政府主导、公众
12、参与、专家论证、科学决策”的原则，具有较强的科学性和规范性。截至目前，已有 181 个国家级风景名胜区完成总体规划编制，152个国家级风景名胜区完成重点景区详细规划编制，7 个省（直辖市、自治区）完成省域风景名胜区体系规划编制，343 个省级风景名胜区完成总体规划编制。规划审批程序严格。风景名胜区规划属法定规划，具有严格的审批要求和程序。国家级风景名胜区总体规划由国务院审批，在审批前需经 9 部门组成的部际联席会议审查；详细规划由国家建设行政主管部门审批。省级风景名胜区总体规划由省级人民政府审批；详细规划由省、自治区人民政府建设主管部门和直辖市人民政府风景名胜区主管部门审批。目前，全国已有 1
13、28 个国家级风景名胜区、271 个省级风景名胜区总体规划通过审批。规划监管制度完备。按照城乡规划法 、 风景名胜区条例中相关规定，加大对风景名胜区规划实施的监管力度。建立国家级风景名胜区遥感监测信息系统，对 150 多个国家级风景名胜区的规7划实施、资源保护和项目建设情况实施动态监测，及时发现和严肃查处各类违规建设行为。2006 年，建立城乡规划督察员制度，积极开展国家级风景名胜区规划实施督察，有效促进规划的依法实施，累计发现和查处违反风景名胜区规划行为 30 余项。规范和加强国家级风景名胜区重大建设工程项目选址方案的审查和核准工作，自2008 年以来，已依法审查 80 余项。一些省级建设行
14、政主管部门积极探索，实行风景名胜区建设项目选址审批书制度和初步设计报批制度，对风景名胜区规划实施的重要方面进行有效监管，指导地方妥善处理保护与利用的关系。五、能力建设能力建设是风景名胜区保护、利用和管理的重要支撑。30 年来，风景名胜区的基础设施日益完善，管理队伍日益规范，管理方式日益精细。基础设施日益完善。各级风景名胜区把服务设施能力作为展示风景名胜区形象的重要窗口，广泛动员和整合社会相关力量，积极拓展景区建设投融资渠道，极大地改善了景区内外交通、住宿、餐饮、污水处理等基础设施，以及游客中心、旅游集散中心等公共服务设施。 “十一五”期间，我国国家级风景名胜区完成固定资产投资 725.6 亿元
15、，为全方位游客服务提供了良好保障。管理队伍日益规范。目前，国家级风景名胜区共有管理人员 4万余人，其中专业技术人员约 1.3 万人，占总数的 32.5%。各级风景名胜区主管部门不断加强风景名胜区管理人员的在岗培训和业务8交流，有效增强了管理队伍依法保护管理的执行能力和业务能力，对国内外遗产保护利用经验教训的认知也得到提升。管理方式日益精细。在加强风景名胜区科学研究的基础上，充分运用现代信息技术，提升风景名胜区科学保护、科学利用、科学决策的能力。从 2004 年开始，国务院建设行政主管部门在黄山、峨眉山、九寨沟、杭州西湖等 24 处国家级风景名胜区进行“数字景区”建设试点，并逐步在其他有条件的国
16、家级风景名胜区推广。通过“数字景区”建设，一些风景名胜区在资源监测、森林防火、游客组织、交通调度、政务票务、信息发布、应急救援等方面逐步实现精细化管理，提升了管理效率和水平。六、经济和社会贡献30 年来，具有公益性的风景名胜区事业，作出了巨大的社会贡献，带动了相关产业发展。拉动旅游经济发展。风景名胜区作为文化和旅游经济的重要资源，在培育国民经济新的增长点、促进旅游经济和现代服务业发展方面，发挥着越来越重要的作用。 “十一五”期间，我国国家级风景名胜区共接待游客 21.4 亿人次。其中，2010 年国家级风景名胜区接待游客 4.96 亿人次，比上年增长 10%，占全国国内和入境过夜游客总数的 23%，浙江、江苏均超过 6000 万人次；接待境外游客1171 万人次，占全国入境过夜旅游人数的 32%；直接旅游收入 397亿元，增长 11%，占全国国内和入境过夜旅游总收入的 2.5，安徽、浙江两省均超过 60 亿元。另外，风景名胜区自身开展特许经
