1、1从非税收入结算模式谈汇缴体制改革的几点思考摘要：本文从目前全省非税收入收缴采用直接缴库和财政专户汇缴这两种结算模式的运行现状，着力对财政专户汇缴体制存在的合理性和主要问题进行了辩证分析，从而对非税收缴结算体制提出了完善收缴结算制度；积极推广商业银行清算模式；建立上下联动的以稽查为重点的汇缴结算监督机制；完善国库业务系统功能并加快财政非税系统联网对接等一些改革思路和建议，以加强对非税收入收缴管理，全面落实将预算外收入纳入预算管理的政策需要。 关键词：非税收入 汇缴体制 改革 思考 目前浙江省除地税代征及少量的非税收入直接缴库外，其余均采取财政汇缴结算的模式收缴。根据近期对全省财政部门、商业银行
2、非税收缴运行模式的调查，着重剖析其存在的主要问题，并就进一步完善非税收缴管理体制提出一些思考及建议供参考。 一、浙江省非税收入收缴流程基本情况 （一）直接缴库模式（含地税代征） 主要是残疾人就业保障金、教育费附加、地方教育基金、文化事业建设费、地方水利建设基金等与营业税或改征增值税密切相关的税种；部分罚没款、土地出让金、水资源费等。收缴流程：一般指定一家或几家商业银行代收，所有非税收入均通过指定银行经“待结算财政款项”科目收纳或上划。 2（二）专户汇缴模式 通过财政部门、执收机关和代理银行联网的浙江省政府非税收入征管系统，缴入财政在代理行开设的结算分户和结算户两个专户（结算分户由财政局开设，按
3、征收机关设立子账户，用于存放已收妥但尚未结报、清算的非税收入。结算户用于存放已收缴但尚未清分缴库的非税收入，最初由预算外资金财政专户转变而来） ，并由财政部门根据开户行提供的“代收非税收入报表” ，对存放在结算户的税款进行清分，应缴入国库的定期开出缴款书，由代理行上门取单办理缴库，其他性质的税款根据财政指令上划或下拨。 二、非税收入汇缴结算体制存在的合理性 （一）非税收入执收管理的需要 非税收入与税收不同，存在着执收单位多、与非税支出联系密切的特点，对其管理不仅要准确核算预算收入功能科目，更需反映各执收单位的执收及分成情况。而现有的国库信息处理系统和国库会计数据集中系统只能查询和编制分科目的非
4、税收入情况，暂无法满足分执收单位的执收管理的要求，因此，在国库单一账户外设立汇缴结算体制便于全面有效地管理非税收入的收缴情况。 （二）非税收入分成管理的需要 与税收一样，多数非税收入也有上下分成制度，但分成主体不同，它按照执收单位而不是财政收入方式分成，只需要将分成后属于本级财政的收入缴入同级国库。主要原因在于：一是如果直接缴库后分成结算，而且可能虚增执收单位本级财政收入；二是非税收入分成体制比较复杂，3不仅同一执收单位的不同功能科目有不同的分成比例，甚至同一功能科目有不同的执收项目，如工商部门执收的企业注册收费只有一个功能科目，但由于内资与外资、开业登记与变更登记在中央、省、市有不同的分成比
5、例，需要设置 4 个不同的执收码，当前国库报解、结算难以满足这种需求。 （三）其他结算管理的需要 除满足执收管理和分成管理的需要外，设立财政汇缴账户还可用于特殊财政资金的结算，弥补国库单一账户不能涉及的领域。如学费、往来款、代收款、经营性收入等，虽不缴入国库，但仍按照非税收入收缴管理；又如非税收入预缴款、保证金，既可能成为非税收入缴入国库，也可能退给原缴款人，这些资金若直接缴入国库，可能带来结算上的麻烦，需要单独设置账户核算。 三、非税收入汇缴结算体系存在的主要问题及原因 （一）财政汇缴账户资金不能及时清算 一是部分非税收入票款不同步。二是部分银行代理业务集中处理，除主办银行外其他网点只负责资
6、金收缴，不负责非税信息确认或录入，各网点收缴资金后，须将缴款书汇总交由主办行信息补录才能完成收缴，若网点间隔较远容易导致清算不及时。三是部分非税收入由上级财政集中汇缴后分成返还，资金到账后，同样也按照“银行收妥资金通知财政或执收机关开票银行补录”的方式 ，这中间过程也存在时间差。如市区某银行代收的森林植被恢复费和彩票公益金等由浙江省财政厅汇缴，资金到账后，财政部门和执收单位不可能立即完成清算。 4（二）财政结算账户缴库不及时 目前，非税收入由财政结算账户划解国库时间没有统一规定，经调查，一般为 1 个月 1 次，对于明确缴库期限要求的非税收入划解 2-3 次。由于划缴不及时，财政结算账户余额较
7、大。如浙江省绍兴市 2012 年 9 家代理银行财政结算账户 1-5 月平均余额均在 2000 万元以上，多数银行平均在 5000 万元以上，一些业务量大的银行平均余额超过 1 亿元，主要存在如下原因： 一是操作环节较多影响了入库速度。非税收入缴入财政结算账户后，由财政部门负责结算，并开立纸质缴款书和加盖预留印鉴，再到银行办理，操作流程或环节过多导致非税收入缴库不及时和财政资金滞留，尤其是部分非税收入还需分成结算，需按照执收单位申请和财政审核后分成和上划，延缓了非税收入结算缴库进度。二是某些非税收入项目不能及时确认而导致延误入库。如预缴款和保证金，虽然以非税收入的方式上缴，但因不同的执收码，必
8、须待执收机关确认为非税收入方能缴库，而对一些周期较长的工程建设类政府性基金，如散装水泥专项资金，预缴款项甚至需要 6-7 年才能确认结算。三是非税收入入库调节因素。预算外收入纳入预算管理后，非税收入在财政收入的比重上升，非税收入有序入库是调节预算收入缴库进度的重要手段，而且一些执收单位也根据收缴需要，未在规定时限结算缴库，直接影响缴库速度。四是历史遗留因素影响入库进度。部分资金直接缴入了财政结算账户，但因执收单位和收缴信息不明确增加了结算难度，再如部分市县取消预算外财政账户，非税收入结算账户既承担结算用途，又承担着预算外收支核算的功5能。 （三）非税收入征管系统不完善 一是系统联网不全面。财政
9、非税收入收缴系统只实现财政、银行和执收单位联网，没有与国库联网，导致非税收入收缴清算、缴库依赖纸质缴款书，降低了缴库效率。二是财政与银行联网功能不强。与电子扣税系统不同，当前非税收入系统只缴不扣，大量的非税收入票据增加了银行柜面收缴压力，当处理一些季节性较强的学费、考试费等非税收入收缴时，收缴业务处理不及时更为突出，还隐含着被占压、被挪用的风险。三是系统参数设置问题。非税收入收缴按照执收码管理，但缴库却按照功能科目登记，执收码和功能科目对应关系决定了非税收入缴库管理的正确性。如绍兴市本级执收单位 180 家，共有 305 个执收项目，但实际缴库的非税收入科目不足 50 个。同一执收单位的收入项
10、目可能列入行政事业性，也可能纳入其他政府性基金管理，容易出现串科目问题。 （四）非税收入退库业务制度不明确 一是退库方式不明确。目前没有明文规定非税收入退库究竟是从国库账户退库还是从银行结算账户退库，加之汇缴结算期限不确定，财政部门要查证原款项是否已缴入国库，确实不易。二是退库资金来源不明确。对于分成执收的非税收入需退库时，需要从上级执收单位结算分户倒扣资金，既无政策依据，又难以操作。三是退库收款单位不明确。 国库会计管理基本规定中明确“预算收入的退库，应当按照国家规定直接退给申请单位或申请个人。任何部门、单位和个人不得截留、挪用退库款项” ，但退库申请主体究竟是由原缴款人还是执收单位尚不明确
11、，而6且执收单位不能开设过渡账户，甚至没有基本账户，如要退给执收单位过渡存在一定的困难。 （五）监督制约机制不到位 一是收缴结算缴库时间不一致的矛盾，难以确保监督到位。浙江省财政厅制订的浙江省省级非税收入收缴管理暂行办法 （浙财综字200380 号）明确了财政结算分户按旬和财政结算账户按月汇划的制度，而财政部制订的预算外资金收入收缴管理制度改革方案 （财库200237 号）将财政汇缴账户按零余额账户管理要求当日清算，而财政结算账户则规定 10 日内缴库，制度间矛盾给监管带来了困难。二是对非税收入延迟缴库现象难以进行有效监督。由于体制、执收单位、财政部门多方因素交织，非税收入滞留财政结算账户问题
12、依然突出，而财政资金的运行实际由财政部门自行控制。三是对非税收入分成难以形成有效监督。目前各级财政部门均公布了非税收入执收项目，但对省以下执收项目如何分成没有明确规定，同时，由于上下级财政信息不对称，又实行资金和票据的分级管理，上级财政部门对下级的执收收入和票据使用情况掌握不全，无法及时判断分成项目是否准确真实、结算是否正确，分成收入上划是否及时等信息，分成机制的不明确已成为监管的真空地带。 四、改革非税收入收缴结算体系的几点思考与建议 （一）逐步完善非税收入收缴结算制度 一是及时出台非税收入管理具体制度。在财政部和人民银行的制度框架下，以浙江省政府非税收入管理条例为基础，省级财政和人行7等部
13、门及时制定非税收入收缴、结算、退库和清算的管理办法和业务流程，完善制度堵塞漏洞。二是明确规定非税收入汇缴结算时限，尽量缩短结算时限，尤其对以预缴款、保证金、代管等形式执收的非税收入，财政部门和执收单位应明确结算和清算的时限，确保非税收入及时足额缴入国库。三是加快推进非税征管系统电子化和信息化建设。及时开发非税收入收缴网银支付系统，实现非税收入收缴结算和清算的电子化、无纸化，加速入库进程。四是授权商业银行代开非税收入缴款书。对于能明确执收单位和执收项目的业务，由执收单位授权商业银行代理开票，确保非税收入资金及时清算到财政结算账户。五是进一步完善银行汇缴结算账户。对非税收入资金信息不明确或票款不同
14、步的业务，应将资金放在“待结算财政款项”科目下核算，确保财政汇缴账户余额日终为零。（二）积极推广商业银行清算模式 从现有条件来看，大量收缴数据集中在银行，其提供的非税收入收缴报表既能分级次，又能分功能科目。因此，就清算流程设置提出如下建议：商业银行非税收入日终结报后，根据资金性质分别处理，将属于本级的非税收入汇划至待报解预算收入账户核算，其余资金与财政结算账户清算，次日，商业银行根据分成情况将本级非税收入全部解缴国库，并将收缴信息和缴库信息反馈给财政部门。 （三）建立上下联动、以稽查为重点的汇缴结算监督机制 一是财政部门和人民银行要加大对代理银行的监督管理力度。通过现场检查、非现场监管等手段督
15、促代理银行及时收缴清算非税收入。二8是明确各级政府及其相关职能部门在非税收入汇缴结算中的责任和义务，采取有力措施，督促各级政府实施与执行非税收入管理制度，维护政策的统一性和严肃性，对发现的问题均可向人大、审计等部门报告。三是参照税收稽查的办法，进一步完善非税收入监督、稽查的工作制度，将分成结算列入非税收入稽查工作的重点，加大对非税收入分成结算违规行为的处置力度。 （四）完善国库业务系统功能，加快与财政非税系统联网对接 一是加快国库信息处理系统的改造升级。可参考浙江省国有土地出让收支管理信息系统的方式，尽早与财政非税收入征管系统对接，实现财政、执收单位、银行和收款国库的全面联网。二是完善国库会计数据集中系统功能。参照国土部门作为二级征收机关的模式，建立与部门预算相配套的非税收入收支体系。三是开展非税收入国库结算试点。即参照税收结算的方式，取消非税收入结算账户，非税收入收缴过程只需要通过银行收妥资金和相关信息录入，并将收缴、分成信息通过联网系统传输至国库系统，次日银行根据结报情况将资金汇划至国库，国库部门根据该信息及时报解入账，并将资金收妥和分成结算情况传输至财政部门，实现非税收入数据的高效和准确。
