1、1地方政府性债务问题的审计思考【摘要】近年来，党中央和国务院十分关注政府性债务的规模、数量等情况，两次组织全国审计机关对地方政府性债务进行了审计。通过审计，加深了对当前我国地方政府性债务问题和如何加强我国地方政府性债务管理的认识，同时积累了丰富的审计经验，对于进一步研究政府性债务问题和加强政府性债务审计监督，在实践中做好审计工作，具有重要意义。本文通过对地方政府性债务现状、存在的问题等进行描述和分析，最终提出相关的审计建议。 【关键词】地方政府性债务 政府审计 逾期债务率 改革开放以来，我国各级地方政府开始采用举债的方式来筹集资金，用来发展地方的经济，随着近几年经济发展进入快车道，通过举债建设
2、，已成为当前乃至今后一段时间我国地方政府获得财政收入的重要途径。这些债务的增加，一方面对地方经济的发展起到了良好的促进作用，另一方面也加大了地方政府的偿债压力，成为经济健康发展的潜在风险，如不进行正确的科学管理，势必将由潜在风险转化为现实风险，同时也对我国目前的经济发展产生严重的影响。 所谓地方政府性债务（即地方政府负有偿还责任的债务） ，主要是指由地方政府及其所属部门预算单位作为债务人，按照协议、合同约定或者依照法律规定，举借或合法担保以及在特定条件下需由政府偿还的内外债务。 2一、地方政府性债务的现状 目前，我国地方政府债务的整体规模已经非常巨大，部分地方政府债务超过可用的财力，这就意味着
3、部分政府收支严重不平衡，甚至有资不抵债的危险，地方政府大量举债致使其风险巨大。巨大的债务负担给本来紧张的财政造成相当大的压力，直接影响当年预算的顺利执行，严重危害财政平稳运行。 自 20 世纪 90 年代末，地方政府就已开始建立地方融资平台来筹集资金以解决地方发展中的投资需求和政府支出需要，最初地方政府性债务并没有急剧膨胀，但从 2008 年开始，随着政府 4 万亿的经济刺激计划实施，地方性融资平台的融资规模开始急剧扩大，而由此带来的地方债务规模也迅速扩展。 二、地方政府性债务问题审计的必要性 （一）推动建立健全地方政府举债融资机制 作为地方政府最重要的融资渠道，地方融资平台公司对城市基础设施
4、建设起到了融资主渠道的作用，客观上在提升城市的基础设施建设、加快城镇化建设和以政府投资拉动经济增长等方面起到了积极作用。但随着我国地方政府性融资平台公司的数量和融资规模的高速发展，由于缺乏合理的融资机制，致使地方融资平台公司责任主体不清晰、治理结构不完善、操作程序不规范等问题也显现出来，并形成了“多头融资、多头授信”的格局。通过地方政府性债务审计，可以获得较为全面真实的数据，彻底摸清地方政府性债务的总体规模、债务结构、举债方式、资金投向等情况，才能为促进建立健全地方政府举债融资机制提供依据。3（二）促进防范潜在的财政金融风险 地方政府债务风险不可低估，要防范地方政府性债务风险，审计机关还要进一
5、步加强监督检查，对地方政府债务进行全面、联系、动态的审计，及时的评估风险，从而促使地方政府树立风险防范意识。一个国家和地区的债务规模必须与其经济发展的质量、效益和速度相适应以及与其偿债能力相匹配。反之，势必会造成一些潜在风险。如果不及早地揭示和防范这些问题，就可能导致潜在的财政金融风险，甚至会引发潜在的实体经济风险。因此只有通过审计，及早地发现问题、揭示风险、才能提出防范和化解风险的应对措施。 （三）推进规范管理，提高资金使用效益 近几年，有的地方政府在债务的借、管、用、还等环节采取了有效的监督和管理，但是也有部分政府存在制度不全、监管不到位、管理不规范的问题，甚至还存在违法违规行为，使得地方
6、政府性债务资金未能及时的投入到建设项目，滞留在债务单位，资金使用效益不高。为了提高债务资金的使用效率，审计机关对开展地方政府债务绩效审计是很有必要的。审计的闲置资金主要是有关单位为建设项目举借的银行贷款，资金闲置的主要原因是投资项目的工程大，项目建设进展缓慢。通过绩效审计，可以促进地方建立政府债务资金监管体制，从而避免了地方政府债务低效扩张，保证了债务资金使用的合理性和安全性。 三、地方政府性债务审计存在的问题 （一）债务来源渠道众多、不够规范 4举债渠道和规模大小不一致。除财政部门管理小部分政府性债务外，大量债务体现在政府的其他部门、单位及融资平台公司，目前各地出现借债主体分散，还款主体错位
7、，绝大部分债务最后由财政部门来承担。这些单位各自举债，多种渠道融资，一些融资平台公司弄虚作假和多头举债严重，一些融资平台公司以同一个项目从不同银行获取贷款，债务总额也经常超出项目投资总预算；政府和银行默认违规担保，个别地方政府、人大或有关部门违反担保法 ，以承诺函等形式，向金融机构出具贷款担保，为政府部门或政府融资平台公司融资。 （二）对债务的系统性审计监管不到位 目前，政府性债务尚未列入财政预算管理，地方政府财政部门监管独立性较差，无法全面履行监督职能，地方政府审计机关几乎失去法律赋予的独立性，大大降低对财政性资金监督职能，地方人大和审计部门也没有对这部分融资履行监管职能。而且对地方政府债务
8、的审计监督除了审计署开展的两次大规模的审计以外，一般都是政府同级审的方式，弱化了监督的作用，风险监管体系也不健全。导致中央政府无法获悉地方政府负债的准确性，这样的地方政府债务风险管理几乎处于失控状态。（三）融资平台公司债务审计存在众多影响因素 由于政府是地方融资平台公司的幕后股东，致使政府审计对融资平台公司的财务报表审计、资金审查时，受到干扰。不能客观的评价、审核集资的可行性。如今一些融资平台公司因为有政府这一层关系，其挪用资本、注册资本未到位、实有资本中实物资产比例过大现象极其严重，5而融资平台公司也没有设立相关的监督部门，仅有的审计机关进行审查，然而地方政府部门通过对平台公司违规注资、虚报
9、收入粉饰报表使得审查过程很难发现，其独立性大大的削弱了。 四、地方政府性债务的审计建议 （一）拓展财政审计，摸清政府性债务全貌 审计机关应联合银监会、财政部等部门，摸清地方政府性债务的底数是审计的目的之一，底数不清，审计机关就不能以此来提出相应的科学决策，底数要包括政府性债务涉及的部门和单位、各类债务的规模，借债时所处的年度和重点等。在摸清底数上，分清地方政府债务结构，来划分层次、区别对待并确认偿债风险。同时，审查地方政府部门及主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，调查有无以承诺函、宽慰函等形式，或以财政性收入、行政事业等单位的国有资产为政府融资平台公司违规融资提供直接或间接担保的问题，以及加强
10、对抵押担保物的审计评估。 （二）加大政府性债务审计监管力度 将地方政府性债务纳入预算执行审计的重要内容，既要审查以前年度债务增减情况，又要关注新增债务的效果性、安全性。同级审计部门也应实行跟踪审计审查其项目是否可投资建设，如若不可，应及时的将审计结果报告和审计工作报告中予以披露。加强财政审计与金融审计的协调，建立财政审计和金融审计的信息共享机制，全面控制地方政府性债务规模，严格监控政府债务资金的流向，防止政府融资平台的金融风险向财政风险转移。建立审计监督整改督查联动机制。由地方人大牵头，6各监督部门共同参与，建立审计监督整改督查联动机制，组织各个部门要把审计意见整改情况作为干部考察任用和单位年
11、度考核的重要内容；财政部门要及时扣缴和清收审计决定中涉及款项，堵塞财务管理漏洞；审计部门要抓好审计意见的整改落实，对审计意见整改情况进行监督，并进行督查跟踪回访。通过建立部门联动工作督查机制，强化审计监督意见整改。 （三）强化预警，加强对债务风险的审计监测 审计机关应建立地方性债务风险的审计预警机制，并且联合财政、监察、国资委、工信局、人民银行等多部门建立严密完善的地方政府债务的审计预警信息系统，通过政府性债务评估模型对地方政府的建设项目进行可行性研究、经济效益分析、债务风险状况进行综合评价，及时向政府及相关部门发布审计预警信息。对部分指标超警戒值或综合评价为“高风险”的地方政府，审计部门应及
12、时实施追踪审计，重点关注建设程序、资金控制、质量管理、经济效益、还债能力等方面及时发现问题，督促建设单位整改。建立追责制，完善工程监理和资金配套管理办法，实行整个投资项目的决策者负责制，接受全面监督，避免投资决策失误，将可能导致债务危机的安全隐患消灭在初始状态，最大限度地发挥国家审计“免疫系统”的作用。 （四）加强对地方融资平台公司的审计监管 审计机关在审查地方融资平台公司债务状况时，对政府融资平台重大的项目要坚持跟踪审计的做法，审查融资平台公司有无注册资本不到位、将贷款用作项目资本金、抽逃资本、资产不实的问题。融资平台公7司在发行债券过程中，有无通过违规注资、虚报收入等方式粉饰财务报表发行债
13、券，或主管部门审批不严等问题。只有审计的独立性完全独立，才能真实的、客观的反映平台公司债务状况。不应因为政府其他部门成立融资平台，而降低了审计的独立性，同时我们要将地方政府性债务的借入、偿还、管理情况纳入经济责任审计的范畴防止出现盲目借债的道德风险。 参考文献 1杨大楷，王天有，蒋萍，杨晔.国债风险管理.上海财经大学出版社，2001.1-24. 2哈维.S.罗森.财政学.中国人民大学出版社，2002.412-428. 3卢晓伟.我国地方政府债务问题研究.中国海洋大学硕士学位论文，2008：5-6. 4项文卫.开展好地方政府性债务审计应注意的问题J.中国审计报，2011-04-13. 5李玲，卢红柱，牟瑶.地方政府性债务问题的审计思考J.审计研究，2011， （5）：8-12. 6郑野岩.地方政府性债务的类型、现状及管理对策探析J.鸡西大学学报，2011， （9）：66-67. 7崔思明.地方政府性债务审计实证研究J.财会研究，2011， （11）：财经监督 66-71，81. 8朱春芳，孙长华.地方政府性债务审计的内容和重点J.审计月刊，2011（5）：26-27. 89段成刚.强化地方政府性债务审计的几项措施J.现代审计与经济，2011（3）：实务研究 29-30.
