1、1国外城镇化立法特点以科学、完善的法律体系促进和规制城镇化发展，是现代法制国家的共同特征。这个法律体系包括税法、环境法、房地产法、行政许可法等多个部门法，其中，发挥核心主干作用的是城乡（城市）规划法。目前，所能查阅到的最早的一部国家级城市规划法，是 1874 年瑞典制定的城市规划法 ，它开创了城镇规划核心法的先例。目前，各国城乡规划法的名称有所不同。例如德国称之为建设法典 ，英国称之为城乡规划法 ，法国的第一部城市规划核心法称为城市规划法 ，日本则称为都市计画法 ，我国则命名为城乡规划法 。 近年来，各国在本国城市规划宣言法诞生后，都经历了一个从宣言到更具体、更具操作性和更有利于维护各方利益的
2、完善和修订过程。特别是 20 世纪 90 年代，又掀起了一股城乡关系立法改革和确认的高潮。立法的核心逐渐发展为通过科学有效的程序使城乡规划合理与透明，体现出公权对私权的尊重，以及对复杂性与矛盾性的协调，体现民主协商的过程。这种程序设计的主要目的是确保各利害关系方，都能够“坐到桌前”进行讨论，各方的利益都能够有所保护，也有所让步，从而既有利于维护社会和谐、稳定，也极大促进了城镇化的科学有序发展。总体而言，城镇规划立法的特点主要有： 注重城镇化的全面协调和可持续发展。强调功能区划和规模经济在经济活动中的作用，主张降低交通、交易和信息成本，保护环境，倡导2溢出效应的国际化，关注公共利益和私人利益间的
3、平衡。近年来，无论是德国、法国等传统的发达国家，还是巴西、韩国等后发国家，其规划法都表现出这样的特征。法国城市规划法注明了这些原则：一是保证城市有序发展和城市改造间平衡，包括确定农业、林业的发展、保护自然景观和城市景观、遵循可持续性发展原则。二是保证城市功能多样化，以及城市地区住房和乡村地区住房的社会融合性。从发展住房、就业和公共设施的角度考虑，规划大纲确定城市扩展的城市化空间的大方向。还确定城市化地区接待人口的能力以及未来的城市化区域；同时，还要考虑就业、住房、交通以及“水资源管理”等方面的平衡。三是平衡、合理利用自然空间、城市空间和郊区乡村的土地。合理控制交通容量，保证空气质量、地表水和地
4、下水质量，保证生态系统平衡，保护城市建筑遗产，预防自然灾害、工业灾害和各种污染。 突出政府规划行为的合法性和有效性。看重与地方民主相关的制度设计的作用，更关注管理者与被管理者间的联系。如英国规定，地方规划部门在制订、修改、撤销以及替换地方规划草案时，应确保充分的信息公开，采取听证会等民主形式，强调必须确保利害关系人的参与。德国建设法典对建设指导规划制订过程中进行公众参与的程序，也有着非常细致严格的规定，从决定制订规划，到具体制订、介绍和修改规划方案，以及最后立法通过，每个阶段都要通过公示、召开代表会议等方式开展公众参与，接受各方质询，并按照当地惯例公布结果。 倡导广泛的社会参与性。不仅仅是公众
5、，其他利害关系方都应当被立法考虑，并将各自的利益展现在“桌面”上进行讨论。如德国建设3法典不仅规定了详细的公众参与程序，还规定其他公共机构、相邻城区及其公共机构以及其他利害关系方都有权参加听证程序，在立法前，各方利益被充分讨论，达成彼此间的相互协调。 弱化审批程序。在许多国家，审定与其说是一项权力，不如说是一个程序。根据城市规划核心法，只有法定的建设控制引导性层面的规划，才能作为审定的唯一法定依据。也就是说，申请者和审定者在法定引导控制性规划面前是平等的，法定规划对申请者和审批者具有同样的法律约束力。如果城市建设项目申请符合法定规划要求，审定员不得随意否定申请。1991 年德国规划法修订后，更
6、加强了法定城市规划的权威性，如果建设申请符合要求，审批者必须给予审定通过，否则，申请者有权按照规划法要求赔偿。20 世纪末，西班牙和意大利还针对规划法中规定的漫长编制和审批法定程序进行强烈批判，尤其对城市总体规划，要求有更多的弹性。 注重立法的可操作性和程序性。德国建设法典对开发中的补偿赔偿都做出了具体详细的规定，规定了补偿的原则、补偿的受益者和承担者、权利损失的补偿、其他财产损失的补偿、债的继承以及补偿的形式等。值得一提的是，土地征用补偿效果的好坏直接影响我国城镇化建设的步伐，甚至影响社会的和谐稳定。在农村土地征用补偿方面，我国与西方国家有很大不同，农民没有土地所有权，土地补偿的双方是国家和
7、村民代表。当前， “村民代表”不能代表村民，是土地补偿结果不能得到村民广泛认可的主要程序原因。因此，像如此重大的、关系村民切身利益的事件，确保村民代表的合法性就尤为关键。要切实树立“没有正4当程序，土地不得被征用”的观念，程序公平、正当、透明，公权力才能得到制约，做出的决定才能被较易接受。关于这一点，可以通过细化、科学化法律程序来实现。 发挥相对独立的监督机构的作用。尽量避免“谁监管、谁许可、谁查处”是监督制度设计的原则之一。英国中央政府不仅制定国家的法规政策，而且有权干预地方政府的规划编制和规划管理，并可指派督察员直接受理各地的规划上诉。其中，80%的申诉及复议采取书面报告的形式，更加快捷方
8、便。法国为了加强对自然文化遗产保护和城乡规划实施的监管，设立了国家建筑师驻省代表处制度，代表处是法国文化与交流部向各省的派出部门，接受文化部、建设部和环境部的业务领导。代表处直接参与市镇按程序编制、修订、审核地方规划的各项工作。全国 100 个国家建筑师驻省代表处每年要发布 60 万条意见，包括对建设工程申请提出“强制性意见”或“非强制性意见” 。这些意见在一定程度上约束了颁发许可证的权力机构（主要是市长） 。在多数国家，法院还拥有最终的审查权。 强调环境保护。英国的公共卫生法 、 环境卫生法 、 住宅与规划法 、 “绿带政策”等，对城市建筑和环境卫生进行引导和管理，缓解了“城市病”问题。德国建设法典明确提出城镇发展要遵守水、肥料、环境污染法律法规，并出台联邦建设法和联邦建设促进法 ，协调城市的规划布局，强调对生态环境和历史遗迹的保护。 体现时效性。城镇化快速发展带动城镇立法的快速发展，特别是在国家的高速发展期。城市规划法在许多发达国家都是修改频率较高的法5律，如处于二战后快速发展阶段的英国，在 1947 年城乡规划法设立后的 30 年时间内，议会先后进行了 12 次修订。德国的建设法典更是进行了多达几十次的修订。 （作者单位：国家行政学院法学部）
