1、 1 上海市土地利用总体规划 一、规划编制概述 . 2 （一）目的和意义 . 2 （二）规划的指导思想 . 2 （三）规划的主要任务和重点 . 3 二、土地资源利用现状 . 4 （一）自然条件和社会经济基础 . 4 （二）土地利用现状 . 5 （三）土地利用的特点 . 9 （四）土地利用的主要问题 . 9 三、土地利用需求预测 . 11 （一）耕地需求预测 . 11 （二）园地需求预测 . 11 （三）林地需求预测 . 12 （四）居民点及工矿用地需求预测 . 12 （五）交通用地需求预测 . 13 （六）水面（域） . 13 四、土地利用的战略思路 . 13 （一）利用级差效益，盘活存量土地
2、 . 13 （二）搞好“三个集中”，实行集约利用 . 14 （三）稳定耕地面积，实施基本农田保护 . 16 （四）控制城市规模，合理配置城镇用地 . 16 （五）开发滩涂资源，增加土地后备资源 . 16 今后，滩涂资源利用强调“在保护中开发，在开发中保护”，特别要处理好滩涂开发与湿地候鸟保护之间的关系，动态地保护好崇明东滩近 340平方公里的湿地候鸟自然保护区。 . 17 （六）开展土地整理，增加有效耕地面积 . 17 五、土地利用的总体规划方案 . 17 （一）土地利用的目标和基本思路 . 18 （二）土地利用规划方案 . 19 （三）土地 利用分区 . 21 六、规划实施措施 . 27 （
3、一）发挥规划的指导作用 . 27 2 （二）强化规划的宏观控制 . 27 （三）贯彻调整挖潜的战略思路 . 28 （四）更新土地利用方式 . 29 （五）建立稳定基本农田规模和提高耕地质量的保障机制 . 30 （六）加强规划实施的监控管理 . 31 一、规划编制概述 （一）目的和意义 土地是人类生存和发展的基础，是社会财富的重要源泉。社会经济的发展要求有足够数量的土地作为保障；城市人民生活质量的提高要求有相当数量的土地供应以支持住房建设、绿化及交通市政设施的改善；“民以食为天”，土地是源源不断提供我们粮食、蔬菜以及各种副食品的基地。总之，土地问题是关 系国计民生的大问题，人们的衣、食、住、行都
4、离不开土地。立足于全民族的根本利益、长远利益，立足于当代和子孙后代的生存发展，立足于国家和社会稳定的大局，从可持续发展的角度来考虑和研究土地利用与耕地保护问题，认真贯彻“十分珍惜、合理利用每寸土地和切实保护耕地”是我们必须长期坚持的一项基本国策。 上海是个特大城市，土地资源极其有限，耕地更加宝贵。迈向 21世纪，上海担负着以浦东开发开放为龙头，尽快建成国际经济、金融、贸易中心之一，并带动长江三角洲及沿江地区经济带共同繁荣的历史重任。随着城市功能转换和浦东开发的加速推进 ，土地资源特别是耕地资源紧缺的矛盾将更为突出。未来 14年，上海市土地利用既要为浦东开发开放和上海的社会经济建设提供用地服务，
5、同时又要为市民的“米袋子”、“菜篮子”工程提供用地保障。因此，认真贯彻土地基本国策，正确处理好发展经济和保护耕地的关系，科学、合理、高效地利用有限的土地，在上海显得极为重要。 为了合理利用有限的土地资源，加强对土地利用的宏观调控和计划管理，平衡土地供求总量，优化土地配置，促进上海国民经济持续、快速、健康发展和人民生活水平的不断提高，依据中华人民共和国土地管理法关于“各级人民政府编制 土地利用总体规划”的规定，结合上海的实际，特编制上海市土地利用总体规划。 （二）规划的指导思想 上海市土地利用总体规划的指导思想是：贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地和切实保护耕地”的基本国策，适应经济体制和经济增长
6、方式的根本性转变，控制增量，盘活存量，平衡总量，集约利用，提高效3 益，达到土地利用的社会、经济、环境效益的统一，服务于上海未来的经济和社会发展的总目标，促进经济与社会的协调和可持续发展。 1、摆正“一要吃饭，二要建设”的关系，体现局部利益和全局利益、当前利益和长远利益的有机结合。一是切实保护耕地 ，确保农业生产，特别是粮食、蔬菜和主要副食品生产必需的用地。二是保障必要的建设用地，对浦东开发建设用地、市政基础设施建设用地、发展住宅、交通、通讯、能源和支柱产业的建设用地予以确保。三是调整土地利用结构和布局，在优化土地资源配置、提高土地利用率和产出率的同时，使人民的生产生活环境和城市自然生态环境得
7、到显著改善。 2、在用地供给与需求的关系上，体现供给制约和引导需求。首先是控制建设用地供应总量，在优先考虑耕地总量动态平衡和重要项目用地供求平衡的前提下，考虑其它方面的用地需求；其次是控制土地流向，在总量确保的前 提下再按照产业政策供地，制约引导土地的需求，促进土地利用结构与布局的优化；第三是从严确定人均用地和土地利用效益指标，以保障土地供应总量目标的实现。 3、在内涵挖潜与外延扩大的关系上，体现内涵挖潜为主，促进集约利用。按照经济增长方式由粗放型向集约型转变的方针，土地利用方式必须由外延粗放型向内涵集约型转变，立足存量挖潜。首先是非农建设用地要从外延增量为主转向内涵存量挖潜为主，改变各项建设
8、大量占用农地及产出率低的状况；其次是农业多种经营也要走集约发展的道路，农业内部结构调整要着力于现有果园、鱼塘、经济林的改造和管 理，提高单产和质量，不占或少占粮田。 4、在耕地资源保护与开发的关系上，体现保护为主。虽然保护与开发作为稳定耕地的两项重要措施，二者并不矛盾，但在目前条件下，保护现有耕地的数量与质量，与占用一亩开发一亩，两者效果大不一样，所以，必须立足保护，有计划地开发利用宜农土地后备资源。 （三）规划的主要任务和重点 上海市土地利用总体规划以上海市国民经济和社会发展“九五”计划与 2010年远景目标纲要确定的目标任务为依据，主要任务是围绕土地供求总量平衡，充分分析全市 7945.5
9、8平方公里土地利用现状和潜力，科学预测规 划期内的社会经济发展用地需求，提出土地利用的总体目标、方向和发展战略，确定各类用地的结构、布局和各部门的用地控制指标，制定规划实施的政策和措施。 规划的重点内容归纳为“一保护、二调整、三平衡、四优化”。“保护”，规划近期是将需要稳定生产 200万吨粮食和其他副食品以及菜篮子工程用地的 412万亩农田划为基本农田保护区，采取严格的保护措施；“调整”，就是从城乡一体化的角度，盘活中心城区的存量土地，调整城镇工业布局和利用率低下的各类用地，实行工业向工业园区集中，农民居住向集镇和中心村集中，农田向农场和种田大户集中； “平衡”，4 就是通过控制城市规模、土地
10、挖潜和开源节流，一方面达到土地供求平衡，另一方面达到耕地总量动态平衡；“优化”，就是按照社会、经济、生态环境对土地的需求，持续、集约、高效利用土地资源，逐步实现土地资产利用效益和土地利用结构的双优化。 上海市土地利用总体规划是全市土地资源利用管理的指导性文件。规划内容体现整体性和协调性。一是根据国发（ 1996） 18号通知精神，在城市进行各项建设活动中，城市总体规划与土地利用总体规划相协调，两者有机结合，各有侧重。二是土地利用的近期规划和中长期规划合理衔接。三是市、县（区） 、乡（镇）三级土地利用总体规划完整统一，互为补充。市级土地利用总体规划是宏观的、战略的、政策的指导性规划；县（区）土地
11、利用总体规划是宏观与微观的结合；乡（镇）级土地利用总体规划是定性、定量、定位的微观性具体规划。四是规划实施体现权威性、科学性、可操作性，有利于理顺体制、完善机制、健全法制，实现土地利用总体规划确定的调控目标。 本规划研究工作从 1992年开始，规划基础年为 1996年，规划期限为2010年，并展望 2030年。 二、土地资源利用现状 （一）自然条件和社会经济基础 上海地处我国南北海岸线中段，长江入 海咽喉，位于北纬 30。 40， 31。 53， ，东经 120。 51， 122。 12， ，东临东海，西接江苏、浙江二省，北临长江口，南至杭州湾。区域土地总面积根据上海市土地利用现状调查结果为
12、7945.58平方公里。其中，长江水面面积1106.98平方公里，占 13.93。扣除沿海滩涂等未利用土地和长江水面面积的全市陆域土地总面积为 6377.10平方公里。 上海属北亚热带海洋性季风气候。年平均气温 15 16。 C，年降水量约 1100毫米，日照时数 1800 2200小时，无霜期 225 235天。受东南季风影响，上海地区气 候温和，雨量充沛，光热协调，四季分明。一般春季温凉多雨，夏季炎热湿润，秋季多晴少雨，冬季低温干冷。上海大地构造属江南古陆的东北延伸地带。长江每年夹带约 5亿吨泥沙下泄，在长江口海岸淤积成滩。上海成陆面积的大部分是近 2000年来泥沙冲积而成的三角洲平原。根
13、据成陆特征，上海分为西部湖积平原、中部浦江平原、东部滨海平原和河口三角洲等 4个地貌类型。地势低平坦荡，河湖水面广阔，土壤富饶肥沃，构成上海土地资源的主要特征。 上海优越的地理区位和良好的自然条件，为土地利用提供了有利的自然基础。从滨海渔村到南宋咸淳三年（ 1267年）设立上海镇， 1292年设立上海县，再到 1927年正式设立上海市，上海土地开发利用有悠久的历史。解放后 40多年来，上海人民积极开发土地及其它自然资源，使上海成为我国最大的经济中心城市和最大的工商业港口城市，工农业生5 产、城市建设和社会发展都取得了令人瞩目的成就。上海市土地面积占全国土地面积的 0.07，人口占全国的 1.1
14、3， 1995年，国内生产总值占全国的 4.2，港口货物吞吐量占全国的 19.6，外贸出口商品总值占全国的 15.7，财政收入占全国的 11.9。从 1953年到 1992年 40年间，上海共完 成财政收入 5945亿元，提供给全国使用的国民收入约 3330亿元，出口创汇 884亿美元，调往全国各地工业品 3500亿元，港口货物吞吐量25.56亿吨，培养高等学校毕业生 53.74万人，对国家的社会主义现代化建设作出了应有的贡献。 （二）土地利用现状 上海土地利用现状根据 1994年航片资料统计和 1996年全国土地利用现状调查统一标准，总面积为 7945.58平方公里。依据新修订的中华人民共和
15、国土地管理法第四条规定的分类，上海土地利用分为农用地、建设用地、未利用土地三类。其构成如下：6 1996年上海市土地利用 现状平衡表 地 类 面 积 占总面积 比例 % 平方公里 万亩 总 面 积 7945.58 1191.84 100 农 用 地 总计 5166.08 774.91 65.02 耕 地 3150.77 472.62 39.65 园 地 92.66 13.90 1.17 林 地 37.36 5.60 0.47 牧 草 地 0.00 0.00 0.00 水 面 1885.29 282.79 23.73 建设用地 总 计 2294.64 344.20 28.88 居民点及工矿用地
16、小计 1930.77 289.62 24.30 城镇及工矿用地 1057.05 158.56 13.30 特殊用地 26.17 3.93 0.33 农民居民点 517.96 77.69 6.52 农副业用地 329.59 49.44 4.15 交 通 用 地 192.44 28.87 2.42 水利设施用地 171.43 25.71 2.16 未利用土地 484.86 72.73 6.10 7 1、 农用地 上海农用地面积 5166.08平方公里，主要有耕地、园地、林地、水面四类 （ 1）耕地。全市耕地面积为 3150.79平方公里，占全市土地总面积的 39.65。上海的耕地包括水田、旱地和菜
17、地。其中粮田面积 2333.30平方公里，占耕地面积的 74.05；常年菜田 126.70平方公里，占耕地面积的 4.02。 （ 2）园地。全市园地面积为 92.66平方公里，占全市土地总面积的1.17。上海的园地以果园为主。 （ 3）林地。全市林地面积为 37.36平方公里，占全市土地总面积的0.47。林地大部分为有林地，由用 材林、防护林和竹园三类组成，小部分为苗圃。 （ 4）水面。全市水面面积 1885.29平方公里，占全市土地面积的23.73。水面包括河流、湖泊、坑塘、水库面积，其中长江水面约1106.98平方公里，占全市土地面积的 13.93。 2、建设用地 上海建设用地面积为 22
18、94.64平方公里。主要有居民点及工矿用地、交通用地、水利设施用地三类。 （ 1）居民点及工矿用地。上海是全国工商业发达地区、人口最多城市之一，居民点及工矿用地面积为是仅次于耕地的第二大用地类型。全市居民点及工矿用地面积为 1930.78平方公里（ 289.62万亩），占全市土地总面积的 24.30。城镇及工矿用地 1057.06平方公里 （ 158.56万亩），占全市土地总面积的 13.30%，占建设用地面积的 46.07。 根据 1994年航片资料分析，其中中心城建成区 365.66平方公里（浦西 10区 278.81平方公里，浦东城市化地区 86.85平方公里），占建设用地面积的 15.
19、94；嘉定、宝山、闵行建成区用地为 133.63平方公里，占建设用地的 5.82；六个县城用地为 40.26平方公里，占建设用地的 1.75；集镇用地为 302.90平方公里，占建设用地 13.98。农村居民点用地为712.55平方公里，占建设用地的 31.05。其中，农民宅基地为 517.96平方公里，占建设用地的 22.57，在城镇村及工矿用地中，工业用地333.70平方公里，占建设用地的 14.54。其中中心城工业用地 66.26平方公里，占中心城的 18.12，占全市工业用地的 19.86；新城建成区工业用地 67.79平方公里，占新城用地的 50.73，占全市工业用地的20.31；县
20、城工业用地 20.81平方公里，占县城用地的 51.69，占全市工业用地的 6.24；集镇和农村居民点工业 用地 178.84平方公里，占集镇和农村居民点用地的 17.61，占全市工业用地的 53.59。8 上海市工业用地占城镇村及工矿用地比例 单位：平方公里 名 称 城镇村及工矿 总 用 地 工业用地 工业用地占城镇村及 工矿总用地比例 工业用地占全市 工业用地比例 中心城区 365.66 66.26 18.12% 19.86% 新 城 133.63 67.79 50.73% 20.31% 县 城 40.26 20.81 51.69% 6.24% 集 镇 302.90 178.84 17.6
21、1% 53.59% 农村居民点 712.55 合 计 1555 333.70 21.45% 100% 中国部级标准 :工业用地占建设用地比例 15，最高不宜超过 30。 （依据 1994航片资料）9 （ 2）交通用地。包括铁路、公路、港口、民用机场和农村道路用地，面积为 192.44平方公里，占全市土地总面积的 2.42。 （ 3）水利设施用地。全市水利设施用地总面积为 171.43平方公里，占全市土地总面积的 2.16，主要包括沟渠、水工建筑物用地。其中沟渠用地 142.43平方公里，水工建筑物用地 29平方公里。 3、未利用地 上海未利用地面积 484.86平方公里，占全市土地总面积的6.
22、10%，主要有河滩和滩涂、苇地等。在崇明的滩涂资源中有适宜发展白山羊的牧草地约 15平方公里。 （三）土地利用的特点 1、土地利用率高 土地资源历来是人类重点开发和利用的自然资源。长期以来上海各用地部门通过各种途径提高土地的利用率和利用效益，而且采用多种方法加速利用成陆过程中的土地后备资源。在城 市经济高速发展的影响下，全市 6377.10平方公里的陆域土地资源已几乎全部利用。 2、土地肥沃，宜农耕地比例高 上海地区沿江滨海，地势坦荡低平，气候温暖湿润，土壤肥沃，耕地复种指数高，平均达 165。优越的自然条件对上海郊区土地资源的开发利用提供了有利的自然基础，也为上海农业多样性发展提供了条件。
23、3、滩涂资源丰富 上海的江、海岸线长达 448.66公里，其中 30的岸线属于淤涨岸段，由于长江每年裹挟着巨量的泥沙，在长江口和杭州湾北岸沉淀淤积，为上海的滩涂发育提供了基础，平均每年可形成 20多平方公里滩涂，这是上海土地的重要后备资源。 （四）土地利用的主要问题 1、土地资源总量有限，后备资源不多，供求矛盾日趋尖锐。 上海是大城市、小郊区，土地面积只占全国土地面积的 0.07。 在全国特大城市中，上海市土地面积只及北京市面积的 37.7，为天津市面积的 56。全市陆域面积利用程度已经很高，随着浦东开发开放，城市建设将引起对土地需求的持续增加。由于滩涂围垦周期长，而且需要巨额投入，增加土地总
24、量有限，因此，上海市土地资源的供求矛盾日趋突出。 2、农用地减少，耕地生态环境质量下降 根据农业部门统计， 1981年，全市农业 用地共 4204.01平方公里（630.60万亩）， 1996年，全市农业用地共 3280.81平方公里（ 492.12万亩） 。 15年间，全市农业用地减少 923.20平方公里（ 138.48万亩），平均每年减少 9.23万亩。上海的 农业用地 60 以上是耕地，农业用地减少的10 大部分是耕地。而且由于工业“三废”污染未从根本上解决，加上郊区乡镇工业的发展，使污染源扩散，造成部分地区水土污染，土壤耕作层变浅，理化性能变差，农业生态环境逐渐恶化。农用地减少，耕地
25、生态环境质量下降与提高土地产出率、实现农业的可持续发展之间存在内在的矛 盾。 3、土地利用的结构和布局不够合理 （ 1）林地比例过低，发展林业的潜力尚未充分发挥。上海地处平原，利用大片耕地营造用材林来扩大林地面积固然不足取，但林地具有重要的生态效益，营造一定比例的防护林对改善农业生态环境、减轻自然灾害和环境污染的危害，以及净化和美化人民生活环境都有不可忽视的作用。上海现有林地 37.36平方公里（ 5.60万亩）， 占全市土地面积的0.47，林木覆盖率只有 5.40， 与国家森林法规定平原地区林木覆盖率应达 10以上的要求差距过大，与发达城市的林木覆盖率差距甚大。 （ 2）交通用地不适应 经济
26、的发展。交通是整个社会经济的动脉。上海虽已建成四通八达的交通网络，但交通用地只占全市土地面积的 2.42，比例过小。不少公路和桥梁标准不高，不但影响车速，而且限制通过能力。许多交通干道穿镇而过，居民集镇沿道路两侧分布，干道与干道之间、干道与铁路之间没有立交工程，有不少车流不能顺利通过的“瓶颈”地段，常常造成堵车现象，既影响城乡经济联系，又浪费了运力与能源。因此增加交通设施用地，发展现代化交通势在必行。 （ 3）市区人口和工业过分集中，土地载负量极其沉重。 10个老城区土地面积 278.81平方公里，只占全市土 地面积的 3.51，却集中了全市 52的人口。以 1996年户籍人口计算的人口密度，
27、每平方公里达 22634人，其中黄浦区 58964人，南市区 60049人。中心城区用地结构中，商业、服务用地占 3.4，低于发达国家城市 10个百分点；工业、仓储用地占 26.73，高于发达国家城市 14个百分点；市区人均道路仅 2平方米，为伦敦的 1/10，巴黎的 1/4，莫斯科、东京和北京的 1/3；住宅用地、公共建筑和城市绿化用地也都偏低。由此带来交通拥挤、环境污染，居民住宅、工厂和第三产业发展之间的用地矛盾突出。 （ 4）郊区城市化水平 不高，郊区工业和农村居民点布局分散，影响土地利用效率。目前郊县县城人口一般在 5万人左右，与大都市的卫星城市不相适应；郊区城市化水平为 37。上海郊区 204个乡镇，每个乡镇有一个或多个工业点，工业布局分散，工业用地 191.17平方公里，占全市工业用地的 57.29，工业产值只占全市工业总产值的 30，土地产出率约为市区工业用地产出率的 1/3。郊区农村居民 382万人，占全市人口的27.98，分散居住在 5万多个农村居民点，用地 712.55平方公里，占全市居民点及工矿用地面积的 36.9。由此说明，郊区调整工业和 农村居民点布局，提高产业和人口集聚程度，提高郊区的城市化水平，是提高
