1、1开发区财政部门工业土地返还款管理的现状和对策摘要：地区为了招引企业，常常给予一定土地优惠政策，并以扶持资金的形式支付给企业。本文分析了在实际工作中财政部门在工业企业招商中土地返还款的管理现状和对策。 关键词：财政部门 工业企业 土地返还款 管理 影响 对策 1984 年 5 月，中国正式决定开放大连、天津、上海、广州等 14 个沿海港口城市，并在这些城市先后建立了 15 个经济技术开发区。自至中国走向了开发区蓬勃发展的时期，至目前共成立了各类国家级园区 413 个、省级开发区 1198 个。这么多的园区为了吸引工业企业投资，势必竞相出台各类招商优惠政策，如给予前来投资的工业企业所付购买土地款
2、的一定比例作为扶持资金返还给企业。但因为各个园区对这类扶持资金处理方式和企业理解的不同，给政府对项目的管理和企业税务处理带来了风险，基于此，笔者以为园区应高度重视工业企业取得资金后的后续管理服务，政府和工业企业及时保持信息交流的畅通，将问题消灭在萌芽状态。 一、土地返还款的形成 以 A 工业开发区为例，当招商部门与 B 投资企业签订投资协议时，其中就约定了建厂占地 30 亩、投资规模每亩 180 万元，并给予的最低土地价格 3.5 万元/亩，因近年来国家对土地指标的控制，工业开发区无法对所有的投资企业一次性出让土地，常常会另行约定企业先行建设，待2投产后再办理土地出让手续。同时每个工业开发区所
3、处的地区不同，也会造成该开发区工业土地的法定最低出让价的不同，如 A 工业开发区2012 年的工业土地挂牌价最低是 16.8 万元/亩，当 B 工业企业通过正常竞拍程序，并以成交价格全额交付土地款后，所拍价格与招商协议承诺的价格之间所形成的差额 399 万元，政府就以持资金等名义返还给 B 企业。 二、利用土地返还款招商的现状 实际工作中，一些实力较弱的工业开发区因自身的经济环境不佳，常会使用加大土地款返还比例的手段来吸引工业企业，但是国内的大型公司总部、大中型国有公司、欧美企业一般看重的是当地的各类投资环境及销售布局，对土地返还款这些眼前利益不太注重，反而是那些因环境所限的重污染工业企业、江
4、浙手工作坊转型企业、台日韩的生产中心、香港来的假外资等特别喜欢这类政策。比如 A 工业开发区，从 05 年至今利用该政策招商工业企业约 330 余个，占地约 2.3 万亩，共支付土地返还款约 19 亿元，召来的企业资本结构大部份是江淅的内资或个体。其中大概构成：港澳台资 22 个、外资 26 个（大多数主体为国内企业或台资企业） 、国资 2 个、内资 118 个、私营 89 个、其他 67 个。 浙江省开发区 2011 年工业土地税收产出率每亩是 18.4 万元，而 A工业开发区这些企业 2012 年共产生各类税收约 2.7 亿元，平均每亩地产生只有约 1.2 万元。其中纳税千万元以上的只有
5、7 户，全部为台资的生产基地；百万元之间的只有 30 户；百万以下万元以上的有 143 户；万元以下的有 71 户；零税款的有 79 户。 3上述数据说明二个问题，一是开发区成立后，上级考核任务重，需快速大量的招入企业，这样就迫使招商人员使用各种手段招引各类工业企业，其中最主要就是使用土地款返还，这样就让那些炒工业地皮的项目、个体户假装大项目、内部为完成任务的假项目、里外窜通假外资项目等等趁机落户工业开发区。 二是项目的后续管理不足，比如 A 工业开发区为全面服务工业企业，成立了项目审批中心，各职能部门派驻人员集中办公。但在实际业务办理中发现，审批中心人员为了服务企业，忘记自已身份。当企业到达
6、规定的达产期时，审批中心和招商部门为了完成自身任务，竟联合企业进行假试产，开具一张销售发票后，就长时间的停工。更为严重是那些占用了土地后不动工、或只建了个厂房就停工、或将厂房出租给别人当仓库、或私下转让房产土地，这类企业往往只缴纳土地约定价格，不履行招商协议约定的义务。而招商和审批中心服务人员害怕承担责任，往往视而不见，只是汇报那些新开工企业、新投产企业，对这些开工后、投产后的不良企业不管不问。 三、财政部门在管理土地返还款时遇到的问题 财政部门作为土地返还款的核算单位和监督单位，付款时不仅要审核各类的文件是否完整和合法，还要对该企业招商协议履行情况进行实地核实，而不是坐在办公室里看材料、听介
7、绍。但在实际工作中往往会遇到一些领导以招商第一、企业第一为名，强行要求财政部门违规定办理业务。 比如 A 工业开发区 B 企业经政府验收后，政府安排该企业土地挂牌4转让，招商协议中约定当企业全额缴纳土地出让金后，政府按照约定价格以扶持资金的形式返还土地返还款，可是在土地挂牌后，企业仅缴纳约定的价格，对超出部分不予理睬，同时对审批中心人员和招商人员解释企业建设占用大量资金，现在资金周转困难，反正缴了也要返还的，是否可以政府自身进行账务处理，企业不用再缴了。要么就说你这个园区是什么投资环境啊一类的话语，结果审批中心和招商部门以解决企业困难为由，多方协调，最终企业未再出一份钱。由财政部门借款给企业缴
8、纳出让金，再扶持给企业，然后企业再来还款。 部分企业因投资主体规模不大，企业没有全职财务人员，只聘请财务公司做账报税，当税务部门查到企业未按照财税2008151 号、财税200987 号文件要求进行不征税收入备案和相应账务处理时，企业自认为是政府招来的，土地返还款本来就是自己的钱，或者认为是财政部门自已的账务处理，和财政扶持资金没有关系，对税务部门的处理不理不睬，直接找到政府领导，要求服务协调。 这样就对财政资金的安全产生了极大的危害，也对该扶持资金程序的合规性产生了暇疵。同时招商和审批中心服务人员对这类企业一味的迁让，对项目的后续管理产生了极坏的影响，政府失去了权威性、企业不受约束为所欲为。
9、 四、财政部门管理土地返还款的对策 针对实际工作发现的这些问题，财政部门作为政府的资金主管部门，有责任对土地返还款进行有效的管理，同时对使用效果进行跟踪评价。 首先，应由财政部门牵头，由政府成立项目工作领导小组，分别由招商5部门、审批中心、财政部门组成，政府领导担任组长，改变以往各自为政、自司其职的局面。 其次，出台扶持中小企业发展专项资金管理办法 ，明确土地返还款的申报主体、土地返还款审批拨付工作流程、资金的使用方向和后续管理，不得提前办理相关手续。在招商部门与投资方签订招商协议前，应由项目工作领导小组会审招商协议，审查土地返还款条款是否符合政府的招商政策；企业建成投产验收时，应由项目工作领
10、导小组成员单位到企业现场审核各类资料后签字确认；办理土地转让手续时，企业应在缴齐土地挂牌出让金后，申报扶持资金并填写申请表，由招商部门根据企业协议履行情况、审批中心审核企业实际经营情况是否达到项目要求。财政部门审核申报资料的完整性和合规性、企业税收是否达到协议要求，同时对扶持资金的计算进行审核后出具意见。财政部门应检视审报材料中是否包括工商执照、税务登记证、代码证复印件，企业招商协议、补充协议原件，项目竣工证明原件，土地挂牌确认书、土地出让金收据复印件，项目立项批复、项目规划许可证、建安项目税票复印件，项目投资到位专项审计报告原件。 企业土地返还款申请经领导小组审核通过报政府审批后拨付。财政部
11、门定期对企业进行账务检查，确认所拨付的土地返还款是否用于企业购置生产设备及厂房建设，对违规使用土地返还款或转移土地返还款的，一经发现，立即追回相应款项，并将企业列入重点关注对象，在今后企业服务中重点排查。 6再次，应由财政部门提请政府要求工商、房产、国土等部门在办理工业企业的股东变动、资本减少、房产土地的变更时，企业应提供政府出具的土地返还款退回证明。财政部门应在基层建立企业服务协护税网络，设立专职人员做好企业服务工作，对服务过程中发现企业经营异常，应及时报请项目领导小组，领导小组在核实清楚的情况下采取退回扶持资金、收取土地闲置费等措施。财政部门应联合税务部门定期对企业进行扶持资金的税务备案和
12、账务处理知识进行培训，并对企业参培情况进行登记。对多次不参加培训的企业重点关注。 同时，领导小组应对以往占地工业企业进行清理，对占地不建厂、建厂不投产、投产不达效、出租厂房土地的项目分清类别，分别要求退地、退还土地返还款、征收土地闲置费等手段，以增加这些企业持有土地的成本，迫使这类投机型企业放弃土地，工业开发区可以使用使这部分土地重新招引高效的工业企业。 五、结语 总之，财政部门作为土地返还款的最终审核单位和资金拨付单位，其监督责任不容忽视，应该首先对企业申请材料对照招商协议确定是否符条件。然后严格按照资金管理办法进行审批、拨付，其次做好企业土地返还款的后续管理，发现企业异常时应针对具体情况追回土地返还款。参考文献： 1浙江省商务厅开发区处.2011 年度浙江省开发区综合考核评价报告N.浙江开发区简报， 2012（7）：28
