1、1伦敦拥堵费政策出台始末汽车限制政策，尤其是对特定区域征收拥堵费，实施某些中心地区准入政策，已经是学者们公认的可以大大改善交通拥堵状况的政策。但是由于各种阻力和障碍，这项理论上可以取得良好效果的政策并没有在世界范围内广泛实施。 原因在于，它需要不同地区和类型的社会群体相互合作，但是所产生的效益又无法明显地惠及到每个具体的人身上。所以，对于交通道路这类公共物品必须依赖社会公共管理机构、政府，而不是依赖自由市场进行调节和管理。 新加坡是最早实施此项政策的国家并且取得了很好的效果，而英国伦敦的政策实施却是在世界范围内引起了很大的关注。尽管比新加坡晚了 20 多年，但是这项政策却产生了很大影响，为其他
2、国家提供了如何在公众支持较少的情况下仍然能够取得政策成功的样本。 政策的规定、实施状况和效果 早在 1970 年代，大伦敦议会就曾经提出了道路定价计划。根据该计划，进入“伦顿市内部区域”的车辆，都必须购买当日的通行证，但最终因多种原因未能付诸实施。 直到 2003 年 2 月，伦敦市才开始正式实行道路定价方案。该方案划定出一个购物中心、政府机关、娱乐和商业区所构成的 22 平方公里区域，规定每天上午 7 点至下午 6 点 30 分，进入该区域的车辆须支付 52英镑的通行费。在正式实施时拥堵费涨到了每天 8 英镑，按月或者按年交费给予 15%的优惠。 2004 年 2 月到 4 月是这项政策实施
3、前的听证期。缓冲地带的居民正处于收费地区的边缘，认为征收拥堵费对于他们来说负面影响很大，理由是他们的地区服务机构，比如商场、图书馆、药店、医院、休闲中心尤其停车场都在收费的区域内。结果是，从 2006 年 11 月起，缓冲地区的居民享受到了 1 折的优惠。 2007 年 2 月 19 日收费区域向西拓宽，拓展后的区域大约有 39 平方公里，包括了 Westminster，一部分 Kensington 和 Chlsea。收费的时间也有调整，原来是到 6 点半，改为 6 点，缩短了 30 分钟。设置了两条免费走廊，从南到北的 Edware Road，Park Lane，Grosvenor Plac
4、e，Bressenden Place 和 Vauxhall Bridge Road 和一些东西走向的道路。 缴纳拥堵费有多种渠道：网上支付、零售商店、邮政、电话和手机短信支付。但是超期缴纳必须通过伦敦交通部门的电话中心或者网站。如果预交一个月的拥堵费，每天可优惠到 7 英镑。如果预交一个星期以上的拥堵费，则可以享受九折优惠。 有关数据显示，伦敦实行收取拥堵费政策后，市中心的车流量下降了 20%，拥挤时间减少了 30%，空气污染物减少了 10%。正如预期的那样，车流量的改变越来越少，而豁免交费的车辆、享受各种拥堵费折扣的车辆却越来越多。 这项收费政策大大改变了人们的交通出行方式：那些不再驾车进入
5、3伦敦中心区的人，多半乘坐公共交通工具。有些人甚至骑自行车，还有些人选择取消出行。 除了靠政策引导更多的人转向公共交通以外，英国收取的交通拥堵费，又转而投资于公共交通，实现了城市公共交通投入与产出的良性循环。 对商业影响的测量 市中心的商业店铺是反对征收交通拥堵费的主要力量之一。他们所担心的是一旦这项政策开始实行，来伦敦市中心购物的消费者会减少，影响自己的生意。同时，这也是政策制定者们最为担心的问题。 针对这种担心，Mohammed A. Quddus， Alon Carmel 和 Michael G. H. Bell 建立了一系列数量经济模型，以评价伦敦征收拥堵费的政策对零售商店的影响。 这
6、项研究的数据主要采用伦敦中部（Central London ）每月的零售额、在收费范围内的约翰里维斯牛津大街（John Lewis Oxford Street）每周的销售额。纳入回归模型的自变量包括：征收拥堵费、伦敦中心线的停运、常规的经济变量，比如 GDP、旅游业市场的经济状况、房地产市场状况等等。 分析数据模型表明：95%的置信度下拥堵费的征收对伦敦中心地区的销售额的影响并不显著。并且，拥堵费政策的不显著的影响是正的，表明拥堵费对伦敦中心的零售业销售额不仅没有负面的影响，反而带来了不显著的积极影响。而中心线的停运对伦敦中心零售商业销售额的影响是显著的，且回归系数很大。 4模型表明，中心线的
7、关闭对伦敦中心零售业的销售额产生了消极的影响，影响大约在 3.6%。英国全国范围的零售额与伦敦中部零售商业的销售额的关系是显著的，全国的零售额与伦敦中心零售额的变化是一致的，这一点也符合我们日常的认知，即伦敦中心的零售市场不是孤立，而是与其他地方的零售额的变化相关联的。总的来看，伦敦中心的零售额并没有受到交通拥堵费的显著影响。 征收拥堵费对 JK 牛津大街在 95%的置信度下的影响是显著的，并且影响是负面的。研究结果表明：其他因素保持不变的情况下，实施拥堵费政策之后，JK 牛津大街平均每周的销售额下降 6.9%。乘坐地铁的人数与销售额成正比，1%的乘客增长会带来 0.5%的销售额的增长，而中心
8、线的停运给销售额带来了负面的影响。 实施交通拥堵费政策之后，高峰时段乘公交车的乘客增长了 14%。根据伦敦交通部门提供的 2000 年到 2004 年季度性的数据，公共交通的增加带来了更多的消费额，相关系数是 0.93。 英国的 GDP 作为变量，用来研究英国整体的经济状况与牛津街的零售额的关系。他们的关系是显著的、积极的影响。来伦敦游览者的旅游消费也与牛津街的零售额是正相关的。CPI 跟家具和房产等商品市场与牛津街的零售额也是显著相关的。 此外研究者还发现商业的年度活动，比如复活节、七月清仓甩卖和圣诞节促销都会影响销售额。7 月清仓的影响最大，接下来是圣诞节和复活节。 季节因素的影响也是显著
9、的。以二月作为基准月，研究发现销售额5与十月、十一月和十二月有显著的关系。在这几个月中特殊的因素影响着零售业的销售额。 研究得出的初步结论：拥堵费的征收对牛津街零售额的影响是显著的，但是对于整个伦敦中部的影响却是不显著的。除此之外，此项研究还对其他可能影响销售额的因素（比如 CPI、中心线的关闭、旅游业的情况）进行统计分析后发现，这些因素都如我们预期的一样对零售行业的销售额有显著的影响。 牛津街的研究结果和伦敦中心的研究结果，为我们的研究议题似乎提供了一个看似矛盾的答案，因为 JK 牛津街的销售额受到了拥堵费政策的影响，但整个伦敦中心区域却没有受到影响。 但是，这个有差异的结果不一定是真正矛盾
10、的。一个可取的解释是，到牛津街购物的消费者倾向于自驾出行的比例很大。伦敦交通部门的街头调查显示：到牛津街购物的消费者中有 10%是开车来的，比在伦敦中心驾车购物的消费者的比例（3%6%）要大很多。 上述研究的结论：征收拥堵费对于收费地区零售商业的影响，并没有人们想象得那么大，而且对于较大范围的地区是没有显著影响的。所以对于政策制定者和市中心的商业店铺的担心是有道理的，但是他们对这个影响的估计却比实际情况严重得多。 政策实施的博弈 伦敦的交通拥堵费政策的制定和实施过程可以说是漫长的，但是它顺利地实施又得益于漫长的征询公众意见的过程，它是政府努力推行汽车限制政策、征询公众意见最终克服种种阻力的范例
11、。 大卫?巴尼斯特在批判实用主义与伦敦的交通拥堵费一文中，研6究了伦敦拥堵费政策出台前后各种力量间的博弈过程，试图从中发现各种正式和非正式网络与联盟如何发挥作用，新政策又是如何在不断地争论和协商中出台的。 应该说，关于伦敦交通拥堵费政策出台始末的考察，对其他国家和地区克服政治阻力、争取公众支持、顺利实施政策有很大的参考意义。 在这一复杂的过程中，最突出的一点就是长时期的反复的市民广泛参与的咨询、协商与讨论。广泛的争论涉及收费的额度、地域、时间段和对公共交通的改善等问题。其中，有关于原则性问题的讨论，也有关于大量细节问题的争论。 肯?利文斯通（Ken Livingstone）以征收拥堵费政策作为
12、自己竞选伦敦市长的“杀手锏” 。在拥堵费征收之前，政府发布了一系列文件，组织了公众的咨询协议会。 2000 年 7 月，大伦敦政府（Greater London Authority ）出版了倾听伦敦的声音 （Hearing Londons Views） ，意在倾听主要利益相关者的反映，比如对拥堵费的收费水平和结构、收费时间、减免和折扣、罚款、收益的分配等问题。 2001 年 1 月，市长交通政策的手稿出版，面向公众收集批评和建议。另外一项对 2003 名伦敦居民的电话民意调查显示，拥堵政策获得半数支持，收费区域内居民的支持度更高达 57%。 2001 年 1 月，伦敦交通署（TFL）发布伦敦拥
13、堵费命令 2001（The Greater London Congestion Charging Oder 2001） ，再次对公众开放讨论。一年后的 2 月 26 日，伦敦市长最终确认了计划命令，正式实7施之前又经过了多次公众听证咨询和修改。实施之后，咨询协议会又在很多方面进行了修改，包括收费水平的上涨和收费区域的扩展等内容（表 2） 。 为了撰写一份能够充分反映市民心声的报告，伦敦交通署曾经进行过一项民意调查。调查的结果显示：收费区域内的居民倾向于支持这项政策，但是要求更多的折扣。收费区域边界的居民也要求更高的折扣。 商业界代表、运输组织和汽车组织的代表，认为不同耗油类型的汽车应该付相同的
14、拥堵费用。环保机构则认为卡车之类的大型车辆应该付比普通轿车更高的费用，并且不同意摩托车之类的两轮机动车免于付费。行人和骑自行车的群体则认为拥堵费还不够高，收费区域还不够大，应该覆盖整个大伦敦。救护车则担心在收费区域周围的拥堵会给他们的运营带来不便，降低效率。 一些残疾人代表认为，不管他们住在什么地方，都应该给他们 100%的折扣。志愿者组织社区和非盈利机构认为应该给慈善机构工作人员折扣。更极端的居民认为对汽车征收的税赋已经够多了，这项政策只是政府试图挣钱的方法罢了。 可以说，政策的制定、实施过程就是多方面的博弈的过程，也就是上述的政策咨询、协商过程，博弈的结果则反映在对政策的修改。表 2更清楚
15、地展示了政策在向公众征询意见的过程和结果。 Santos and Fraser （Road Pricing：Lessons from London）认为收费的水平、不同种类的车是否实行差异收费、收费的时间段、收费区8域的边界等决策均受到了公众意见的影响。最终的实施方案，政府和公众双方做出了一些让步。 综上，我们可以看出一项政策的实施是一个十分复杂的过程，即使是理论上证明了其可行，在实际运行中也会受到各种阻力，需要进行反复协商、博弈和沟通。 伦敦的拥堵费政策有一点是非常值得肯定的，那就是充分尊重民意，征询民众的意见，根据民意不断地修改和完善政策，最大程度地满足各类群体的利益诉求。唯此，政策才得以顺利地付诸实践。
