1、1我国食品安全风险监测和评估制度的现状与发展趋势【摘 要】本文首先阐述我国食品安全风险监测与评估制度的现状，并着重分析了不足产生的原因，说明了食品安全风险监测与评估制度对于食品安全监管体系的重要意义，最后结合目前食品药品监督管理总局机构改革和职能转变提出了完善食品安全风险监测与评估制度的构建模式和建议。 【关键词】食品安全 风险监测 评估制度 随着食品工业的飞速发展，公众对食品的要求从卫生上升到了安全的考虑，伴随着食品进出口贸易的繁荣，食品安全问题层出不穷。2009年食品安全法的颁布，弥补了食品安全立法的不足，其中食品安全风险监测和评估是制定、修订食品安全标准和进行食品安全实施监督管理的科学依
2、据，在食品安全问题的监管环节中占据了非常重要的地位。2013 年十二届全国人大一次会议通过的国务院机构改革和职能转变方案，意味着新食药总局将实现食品药品的全程无缝监管，食药总局新成立的三个司中就包含有分析预测的安全监管，食药总局还将在制度层面健全食品药品的风险预警机制。 食品安全风险监测和评估制度的内容包括了食品安全风险监测与食品安全风险评估两个制度。食品安全风险监测是指为了掌握和了解食品安全状况，对食品安全水平进行检测、分析、评价和公告的活动。根据食品安全法的规定，主要对食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因2素进行监测。食品安全风险评估是对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风
3、险评估。目的就是识别有害物质存在的不确定性，评估在特定的危险因素暴露情况下，有害因子对人类或环境产生不良影响的可能性和严重程度。 因我国对该制度的认识起步较晚，受到经济水平、立法技术落后等现实国情因素的影响，尚未建立起完善的食品安全风险监测和评估制度。本文对我国风险监测与评估的现状进行梳理，提出符合我国食品安全风险监测与评估制度的完善建议。 1.我国食品安全风险监测和风险评估运作的现状 1.1 食品安全风险监测和评估没有覆盖整个食品产业链 我国当前食品行业现代化生产水平低，农业生产落后，后续食品加工业的发展也受到了限制。其中规模以上企业约占总企业数的 10%，而市场占有率却占 70%至 80%
4、，产量和销售收入占主导地位；而规模以下企业数量远大于规模以上企业，市场占有率仅 20%-30%，且大多处于欠发达地区，其产品大多投入农村以及二级市场，但消费者依然众多，在管理上无疑具有很大的难度。 食品安全风险监测和评估制度的建立源于西方发达国家，其食品加工的基础在于规模化、集约化的生产经营方式。而这样的方式在我国现阶段尚不普及，特别是在广大农村地区和城乡结合部，个体食品摊贩，农贸市场仍是食品销售的主要场所，流动摊贩等也不在少数，显然食品安全风险监测和评估的工作难以在这些方面开展，无论是数据的收集还是信息的反馈，都存在着不小的困难。 31.2 食品安全风险监测和评估信息共享程度低 食品安全法第
5、八十二条规定：“国家建立食品安全信息统一发布制度。 ”进一步完善了食品安全信息规制。但从实践中来看，同样存在着不少问题。主要表现在以下三个方面： 第一、生产者与消费者之间的信息不对称。食品是否有农药残留，有无违禁添加剂等有害物质，消费者仅凭外观是无法判断的，而食品伤害可能不会马上显现，有滞后体现的可能性，使得消费者在选购食品的时候，通常需要依赖于厂商所提供的宣传信息，从而处于劣势。 第二、监管部门与生产者之间的信息也不对称。由于我国食品生产企业小而多，与西方国家集约式生产模式有很大的差别，加大了监管方获取信息的成本。 第三、消费者与监管者之间的信息也不对称。因为受到信息传播限制等因素，监管者难
6、以将食品安全信息迅速，及时地发布给消费者，而消费者的反馈信息也很难收集。 由此可见，要想解决信息不对称的状况，必须为公众提供参与到食品安全风险分析中的途径，使公众参与食品安全风险信息分享机制的积极性或渠道通畅，并在社会中形成网络。 1.3 食品安全风险评估机构的独立性不高 风险评估的机构大多隶属于行政部门，且在经费来源方面完全依靠政府，使得其提交的风险数据或决策建议有受到行政处罚者意向影响的嫌疑。特别是之前在现已废除的食品免检制度下，所暴露出严重的食品安全隐患，使得这些机构的监测结果、评估结论的真实可靠性受到了公4众的质疑，从而缺少了公信力。 1.4 食品安全风险监测和评估机构科研水平低 目前
7、我国与西方发达国家相比，在食品安全风险监测和评估方面存在着较大差距，限于研究水平，往往直接采用国外研究制定的限量标准，推出我国的检验标准，这对于我国食品安全监测与评估来讲是不够的，甚至是片面的。 普通消费者在面对晦涩难懂的食品专业术语时，只能依靠权威部门的解释作为指导，然而唯有依靠科学的手段进行是食品安全风险监测与评估，在此基础上获得数据，得出的结论才会真实有效的。目前我国食品安全风险监测与评估的专业机构无论从数目还是水平上都不能跟发达国家相比，数据的采集、分析都处于较低水平，不能准确有效地反映食品安全风险监测与评估的结果。 2.食品安全风险监测和评估制度的发展趋势 食品安全风险的监测评估是一
8、个长期、持续的过程，必须综合风险评估技术研究和应用达到的水平，以及目前全国及各地的现实情况，进行综合考量，将物力、人力以及经费用于近期重点发展的领域，以期获得最佳的效益。我国的食品安全风险监测与评估问题的解决不可能一蹴而就，学习发达国家的管理模式，引进其先进的设备是快捷、有效的途径。然而更关键的还在于在引进和学习国外经验的同时，结合本国情况与世界贸易发展的要求制定符合我国现状和发展的食品安全风险监测和评估体系。 2.1 理清食品安全风险监测部门之间的职权分工关系 5食品安全风险监测和评估制度作为食品安全监管的重要部分，国外食品安全监管模式大致可分为三类：第一类以德国、丹麦为代表，将原有的食品安
9、全管理部门统一到一个独立的食品安全机构，对食品的生产、流通、贸易和消费全过程进行统一监管；第二类以美国为代表，食品安全的管理机构依然分布在不同的部门，但通过较为明确的管理主体分工来实现食品安全；第三类以欧盟、日本为代表，由一个权威的食品安全机构统一协调食品安全事宜，但不负责具体的监管职责，主要负责政策和标准制定，部门协调等，食品安全监管由主要的几个部门负责。 根据十二届全国人大一次会议通过的国务院机构改革和职能转变方案，新组建的国家食品药品监督管理总局在备受关注的食品安全监管方面，将成立三个司分别负责生产、流通、分析预测的安全监管。此外，食药总局还将在制度层面健全食品要求的风险预警机制、地方监
10、管检查机制。按照地方改革完善食品药品监督管理机制的指导意见要求，省级层面的食药机构组建在上半年完成，市级机构组建在 9 月底前完成，县级机构组建年底前完成，这意味着，到 2013 年年底，新食药总局将实现食品药品的全程无缝监管，彻底解决部门间分割与不协调问题。 2.2 进一步加强食品安全风险评估部门的独立性 德国食品安全监测体系在食品检测检验方面是最有效率的，其监测机构分为三个层次，除了企业的自我监测、政府检验检测外，还有介于企业与政府之间完全独立的中介检测机构，更有利于防止权力滥用，而获得更为可靠的数据，它可以是接受政府委托或者由政府直接成立的，也可以是企业联盟、行业协会、消费者协会专门成立
11、的监测检验机构。 6风险分析主体应职能分离，由不同的机构来分别担任风险评估和管理工作，以减少风险评估者与管理者的利益冲突。我国可借鉴国外评估机构的组成，不仅仅限于官方的监测与评估，还包括第三方机构的监测与评估，特别在一些发达国家，承担监测和评估的主体大都为非政府机构，监管部门可以通过支付服务费用的形式，抽身于监测评估之外，与行政执法分离，将精力投入到评估机构认证以及监管中，一方面减轻了行政执法的负担，另一方面使得数据与结论更具有说服力。 2.3 加大投入提高食品安全风险监测和评估机构的分析水平 在国际食品法典委员会的程序手册中，对风险评估的步骤和过程有明确描述：首先是有害物的确定，其次是有害物
12、的定性和定量分析，然后是对可能摄入的有害物进行毒理学、生物学的影响评估，最后依据上述过程对产生不良健康影响的严重性做出定性和定量估计，包括相关的不确定性。 目前，我国的食品安全风险监测重点还处于监测和分析阶段，对风险评估工作的开展较为有限。因此除了加大投入购买、引进先进的仪器，还应当重视相关人才的培养，提高食品安全风险评估工作的能力；其次，加大风险数据覆盖面，通过信息系统及时上传监测数据，获得第一手、全面的数据资料，监控追踪食品安全状况；同时，针对风险评估结果进行风险评级。 2.4 鼓励企业参与并重视消费者组织等社会团体的作用 国务院颁布的国家中长期科学和技术发展纲要将食品安全列入公共安全领域
13、优先主题，国家为食品安全科技创新体系的长期发展提供7有力的保障。针对生产销售规模大的食品企业商家，可以建议设立食品安全风险检查员制度，对食品的整个生产过程进行实时的监督，及时发现食品安全的风险状况，防患于未然。建议采取政府提供政策和资金支持，科研机构予以技术指导等方式，企业自力建立监测体系的模式，鼓励企业承担起风险监测和评估的职责，为监管机构获取监测数据，进行实时评估提供条件。 目前，消费者可以通过媒体、网络等各种渠道反馈食品安全信息，可以建议消费者协会等团体组织真正转化成第三方机构，将自身的职能由传统的调解解决纠纷，转化为事前的监测，利用自身的信息优势，将消费者的消费信息反馈、汇总、及时向相
14、关监管部门，提供预防性的提醒，以便于及时地更新监测数据进行研究，为食品安全的风险监测和评估做出贡献。 3.总结 在食品监管机构改革和职能的扩围，食药总局对食品领域实现了链条式全监管，其中新成立的食品安全监管三司主要承担食品安全统计工作，分析预测食品安全总体状况，组织开展食品安全风险预警和风险交流，参与制定食品安全风险监测计划，并根据计划开展食品安全风险监测。食品安全风险监测将更着重于数据的分析研判和评估工作。 当然，食品安全没有零风险，但是在科学条件保证下，有其可控的范围，对现有食品和新食品采取密切的跟踪研究，探其风险源，评估其危害，是降低食品安全风险的根本途径。 参考文献： 81吴永宁.开展食品安全风险监测积极参与国际食品安全风险评估 J.中华预防医学杂志，2010，44（7）：581-583. 2赵林度编著.食品安全与风险管理. 北京：科学出版社，2009. （作者单位：广州市质量监督检测研究院；广东 广州 510700）
