1、2018 年关于改进绩效审计工作的思考改进绩效审计工作的思考 绩效审计作为现代审计的主流，是促进政府良治、服务国家治理的有效手段，也是我国政府审计的发展方向。当前我国经济社会发展进入新常态，更加注重发展的质量和效益，作为监督、评价和促进发展质量和效益的手段之一，绩效审计将责无旁贷地发挥越来越重要的作用。从我国审计实践来看，随着依法治国的逐步推进和审计监督的不断强化，传统的真实合法性问题得到了有效遏制，但是绩效问题日渐突出。为引领和推动绩效审计工作进一步发展，需要在以下几方面实现改进和提升。 一、转变观念，提高认识，形成适应绩效审计发展的新思维、新理念 针对绩效审计的探索和发展，理论界和实务界都
2、进行了大量的研究和论证，形成的基本共识是：从发展方向来看，绩效审计是审计发展的必然趋势；从发展层次来看，绩效审计是审计发展的高级阶段。美国审计署2006 年提出了审计机关成熟度模型（The Accountability Organization Maturity Model），将审计职能划分为六个层次，形成一个从基础到顶端的金字塔结构。从打击腐败到问责这三个金字塔底部的层次是审计的基础功能，从加强政府能力到发挥前瞻功能这三个顶部的层次是审计机关较为成熟的发展性功能。 审计机关成熟度模型的不同层次与国家审计在国家治理中发挥的作用有着密切关系。在国家审计参与国家治理的基础阶段，审计主要发挥打击腐败
3、、提升政府透明度和加强监督问责这三个层次的功能，即传统财政财务收支审计以审查真实合法性为主。近年来各级审计机关审计力度不断加大，尤其是审计全覆盖使得真实合法性问题得到一定程度解决，当前阶段绩效问题就显得更加突出。伴随着政府治理体系的不断完善，治理能力的不断提升，政府审计必须调整和适应政府治理的需求变化，更加关注绩效问题，把绩效理念贯穿审计工作始终，增强洞察力和前瞻性，在免疫系统揭示和抵御功能的基础上更好发挥预防功能，在更广范围和更高层次上发挥作用。 二、以预算绩效管理审计为契机，逐步形成对绩效管理的全过程参与机制 预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分。要借助预算绩效管理审计破题的良好契机，
4、探索和完善绩效审计融入政府绩效管理的工作机制，逐步形成对政府绩效管理的全过程参与机制。 政府绩效管理的过程，可简要划分为三个主要环节：制定绩效目标进行绩效评价绩效评价结果利用。作为对绩效管理的再监督，绩效审计应实现对绩效管理的主要环节的全覆盖，逐步形成对绩效管理的全过程参与机制。在绩效目标制定环节，通过对既定目标达成情况的审计，分析对比达成目标与既定目标，追溯目标是否合理及其制定过程是否存在缺陷，进一步提出完善相关机制、制度的建议，逐步形成科学合理的绩效管理目标制定机制。在绩效评价环节，把从审计角度作出的绩效评价与其自有的绩效评估进行比较，体现出二者的异同点，进一步分析评价标准的缺陷和不足，逐
5、步建立起统一、规范的绩效审计评价指标与评价体系，促进绩效管理完善制度与规则。在绩效评价结果应用环节，通过审计整改使得绩效管理的结果得到有效运用。进一步消除当前绩效管理考而不问、问而不责的弊病，切实提高政府绩效管理水平。 三、加强规范化建设，为绩效审计工作提供遵循 相较于传统财政财务收支审计，绩效审计的对象比较复杂、方法比较多样，新领域、新方法和新技术等都对审计人员传统的工作模式形成了挑战。一方面，当前审计人员在知识结构上多集中于审计、财务、会计等领域，面对复杂多样的审计对象和审计内容时，缺乏有效的破解之力，通常感觉无从下手，亟待找准绩效审计的路子和突破口。另一方面，由于当前缺乏针对绩效审计行为
6、的有效监督和约束，绩效审计行为就容易不规范、审计标准就容易不统一，从而影响了绩效审计的有效推进。 分析国外绩效审计的发展历程，基本遵循了外部需求探索实践法律出台指南出台这一发展规律。因此面对当前这些困难和挑战时，就必然需要建立一套规范，对绩效审计行为进行引导。从国内绩效审计开展较为成功的深圳市来看，注重立法先行是促进绩效审计发展的重要保障。深圳经济特区审计监督条例中设置了专门的绩效审计章节，对绩效审计的范围、内容、重点、评价标准、结果运用以及报告制度等提出了明确具体的要求，确立了深圳市绩效审计的制度框架。正是强有力的立法支持和保障，促进了绩效审计的成功实践。借鉴深圳市的成功经验，应加强顶层设计
7、，加快地方立法支持，进一步突出绩效审计的功能和作用，逐步建立起山东省的绩效审计制度框架。此外，在操作层面上，应积极推广青岛市出台绩效审计指南的成功经验，进一步研究和制定更有针对性和更具操作性的审计指南，规范审计行为，统一审计标准，促进绩效审计健康有序发展。 四、完善绩效审计管理，促进绩效审计有重点、有步骤地全面推开 要解决好绩效审计管理中存在的主要问题，促进绩效审计全面开展，应当提升以下三个方面的管理水平： 一是加强对绩效审计的计划管理。首先应当将绩效审计列入计划制定的必选项，有意识地推动合法合规性审计向绩效审计转变，通过审计计划制定的指导性促进审计人员将绩效理念融入到现有的审计项目中，进而推
8、动绩效审计工作的发展。其次，通过对绩效审计项目的解析，分析项目成功的经验和应当吸取的教训，从而对前期的绩效审计计划进行评估，指导调整下一步的审计计划的制定，以期达到将有限的审计资源应用到最能体现绩效审计价值的地方。二是努力提升审计队伍的管理水平。首先在人才准入方面，要研究制定绩效审计人员的职业化标准，审计人员不仅要通过公务员选拔等基本的任职要求，还要通过宏观经济、管理等专业知识的选拔考试，通过双重选拔将绩效审计人才招录进来。其次在人员培训方面，建立符合绩效审计要求的职业培训规划，紧扣绩效审计工作现实需要，做到操作性技能与理论素质相结合，前瞻性技术与审计实践相结合，专业化素养与综合性提升相结合。
9、三是加大对绩效审计的激励力度。美国审计署（GAO）认为绩效审计的目标是提供客观的分析，以便管理层和监管、治理者能够运用这些信息改进项目绩效和运行、降低成本，促进有关决策方进行监督或采取纠正措施，促进公共责任的履行。由此可以看出，绩效审计相较于传统的合法合规性审计，其目的是实现改进而不仅仅是查出违法违规问题。因此，对审计人员的考核办法、优秀审计项目评选、审计项目后评估等管理措施都应转变其标准，增大衡量绩效审计成果的比重，从而激发审计人员开展绩效审计的积极性。 五、深化结合型绩效审计与探索独立型绩效审计相结合 首先要促进结合型绩效审计的深化发展必须做到真实合法审计与绩效审计的有机结合。此处的有机结
10、合，不是简单地在真实合法审计内容的后面添加点绩效审计的内容，而是从绩效的高度，统领整个审计项目的开展，包括审计目标的确立、审计内容和重点的选择、审计方法的使用等等，将绩效审计的理念贯穿始终。因此，要做到有机结合，一是要选择绩效管理相对完善的领域开展结合型绩效审计。绩效审计脱胎于新公共管理理论，是对绩效管理水平的监督检查。最高审计机关国际组织（INOSAI）制定的绩效审计实施指南中指出，绩效审计一般包括以下内容：首先根据良好的管理原则和实务以及管理政策对管理活动的经济性进行审计；其次对人力、财力和其他资源的使用效率进行审计；最后联系被审计单位目标的实现情况，对被审计单位绩效的有效性进行审计。可见
11、，绩效管理的水平是绩效审计得以实行的基础和条件。从绩效管理比较完善的领域入手，结合型绩效审计才能够做到审计有依据、评价有标准、责任能落实。二是审计方案的制定必须与审计对象的绩效管理情况紧密结合。现实工作中，诸多问题的出现大多源于管理制度制定的不合理和施行的不严格。审计署科研所副所长刘力云指出，绩效审计与传统合法合规性审计的区别在于，既要查找出问题，又要分析原因提出解决的办法建议，即要有建设性。要做到这种建设性，必须着眼于绩效管理的疏漏点，不能简单的就事论事，要用绩效审计的眼光审视查出的问题，寻找背后的深层次管理原因。因此，在审计方案的制定过程中，通过缜密的审前调查，结合绩效管理的主线设定目标，围绕绩效管理的薄弱点确定重点，针对绩效管理的专业特点配备审计资源，才能做到有的放矢，提高审计的质量和水平。其次，积极探索独立型绩效审计也是十分必要的。随着社会、国家和民众对政府审计需求的变化，要求政府审计在全面深化改革中发挥更大的建设性和宏观性作用，加大独立型绩效审计力度，从财政财务收支入手，注重 5E 导向审计目标的设定，着力推动五位一体总体布局的实现。全省如潍坊、商河等市地，独立型绩效审计案例的成功说明了其实践的可行性和作用的建设性。因此，要积极探索独立型绩效审计项目的开展，选准角度，由点及面，不断扩大独立型绩效审计的比重，使得政府审计更好地服务国家治理。
