1、公立中小学校转制的困境与出路 摘 要：我国的公立中小学校转制与世界教育市场化改革潮流有着内在的一致性，它既借鉴了国有企业改革的经验，也是为了解决基础教育经费不足、教育资源配置效率低等问题而进行的一次教育创新。目前转制学校存在的问题主要集中在转制的目的、转制试点学校的选择、转制学校的性质走向、管理、师资、产权等几个方面，需要政府加以规范，明晰转制学校产权归属，明确政府与学校的责、权、利关系，并通过各种补偿途径减少由转制所带来的教育不公平问题。关键词：转制 产权 教育资源配置公立中小学校转制作为我国教育体制改革的一部分，始于 20 世纪 90年代初。经过 10 年的摸索，我们取得了一些成果，积累了
2、一些经验，为中小学办学体制的多样化改革提供了可资借鉴的范例和思路。但随着转制学校数量的增多，由转制引发的很多问题也越来越引起人们的关注。如转制的目的何在？转制学校属于何种性质？其出路在何方？转制学校的高收费会不会导致教育不公平？政府在转制学校的管理中扮演什么角色？等等。这些问题能否得到有效解决，将关系到转制学校的生存和发展。一、背景（一）国际背景20 世纪 80 年代，英、美等西方发达国家在公共管理领域掀起了一场追求“三 E”(Economy,Efficiency and Effectiveness,即经济、效率和效益）的“新公共管理”改革运动。改革的核心在于将市场竞争机制引入公共管理领域，以
3、转变僵化的官僚组织形式，提高效率，改善服务质量。与此相应，人们对公立学校的“两低一高” （即低效率、低质量和高消耗）现象也提出了尖锐的批评，认为“是现行公立学校所占有的近乎垄断的地位，才使得无效使用资源成为可能” 。因此他们强烈要求改变政府垄断公立教育的局面，主张引入市场机制来改造公立学校，建立一个消费者主导的体制，以扩大家长和学生的教育选择权利。于是在新自由主义思想的主导下，教育的市场化改革拉开帷幕， “学券制” 、 “特许学校”、 “公助学额计划” 、 “直接拨款公立学校”等政策相继出台，教育“已经或正在实施由公共服务品向市场购买品的转变”1。“公共教育的市场化、民营化改革虽然一直争议不断
4、，但是在相当多的国家中这种改革一直以很快的速度在发展。 ”2这场以竞争为核心、以效率为目标的改革，不仅改变了人们对教育性质的传统看法，而且促使人们重新认识政府和学生、家长在学校教育中的角色定位。正如联合国教科文组织在 1993 年世界教育报告中所说：“80 年代全世界朝某种形式的市场经济转变并采取措施控制公开开支的增长。没有几种教育制度完全不受这种全球性变化的影响。虽然还没有一个国家走得那么远，把国立学校像国营工业企业那样加以私有化，但是，使教育在某种程度上关心顾客的选择 、响应市场支配力量 ，尽管传统上是国家资助的活动，但使它少一点官僚主义、多一点效益的观念在世界各个地区已经得到普及。 ”我
5、国的公立中小学校转制改革，与这场世界性的教育改革潮流有着内在的一致性，可以说是在立足本国实践基础上借鉴别国经验的产物。（二）国内背景改革开放以来，我国逐步建立了以公有制为主体，多种经济成分共同发展的经济制度。党的十四大确定我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，表明我们已经从计划经济与市场经济二元对立的思维中解脱出来，对“市场”概念开始从批判转向接受。随着经济体制和政治体制改革的深化，要求教育体制也要相应进行改革，逐步建立起以政府办学为主体，社会各界共同参与的多元化办学格局，以适应经济发展的需要。从教育自身来看，长期以来基础教育主要依靠国家财政拨款，资金来源渠道单一，致使教育资源供给
6、严重不足。据联合国教科文组织 1991年统计，中国公共教育支出约占世界的 1.04，三级正规教育学生数却占世界的 17.9，人均教育经费只有 10.13 美元，相当于发展中国家平均数的 13。而在教育经费的分配上，又主要向高等教育倾斜，因此教育资源供给不足就成为基础教育发展的最大制约因素。随着国民收入分配的重点从国家向个人转移，个人收入在国民收入中所占比例不断提高，国家、集体、个人在国内生产总值中所占比重，1978 年分别为32.1、17.9、50，1992 年分别为 12.9、22.4、64.73。个人收入水平的提高，为居民承担部分教育成本提供了可能。与教育经费短缺并存的是教育资源配置的低效
7、率。由于学校体制僵化，学校的管理权力主要掌握在教育行政部门手中，导致管理的权限不但高度集中，而且科层化、官僚化，学校机构臃肿，缺乏应变能力和创新能力。而学校自身也养成了一种依赖心理，缺乏成本和效率意识，也缺少有效的激励制度，吃“大锅饭”现象严重，使得教育资源的配置效率十分低下。要解决上述问题，一方面要改革教育投资体制，改变过去国家包办教育的做法，吸收社会资金进入教育领域，实现教育投资体制的多元化。另一方面要改革教育管理体制和运行机制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权，引入市场竞争机制，以提高资源使用效率。公立中小学校转制就是对此进行的一次改革尝试。二、现状与问题以
8、1993 年黄菊同志在上海教育工作会议上的讲话精神为指导，上海、天津两地率先开始进行公立中小学校转制改革。1994 年国务院关于中国教育改革和发展纲要的实施意见提出：“基础教育主要由政府办学，同时鼓动企事业单位和其他社会力量按国家的法律和政策多渠道、多形式办学，有条件的地方，也可以实行民办公助 、 公办民助等形式， ”1996 年全国教育事业“九五”计划和 2010 年发展规划提出：“现有公办学校在条件具备时，也可酌情转为公办民助学校或民办公助学校。 ”此后，在国家教委关于规范当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见(1997)和教育部关于义务教育阶段办学体制改革试验工作若干意见的通知(1998
9、)等文件中，都明确表示允许设立“公办民助”和“民办公助”学校。转制学校自觉不自觉地被纳入“公办民助” 、 “民办公助”范踌，从而获得了政策上的支持，公立中小学校转制开始“名正言顺”地在全国 10 多个省份开展起来。到目前为止，全国已有上千所公立学校进行转制，并保持着快速增长的势头。在一些地方，转制学校数量已超过民办学校，成为教育领域中不可忽略的生力军。经过 10 年的发展、探索，公立中小学校转制取得了不少成果，主要表现为：(1)转制学校基本实现了教育经费从政府拨款为主向学校自筹为主的转变，减轻了国家财政负担；(2)转制学校办学条件有了很大改善，学校规模扩大了，资源使用效率提高了；(3)学校办学
10、自主权或多或少都有了一定程度的扩大，办学体制更加灵活；(4)很多转制学校已经树立了市场办学意识，开始更加关注学生和家长需求，走特色化办学之路。但与此同时，对于转制中各种问题的争议也从未停止过，归纳起来主要有以下几个方面：1.转制目的的悖离从前述背景来看，公立中小学校转制主要是通过改革教育投资体制、管理体制和运行机制，拓宽资金来源渠道和提高资金使用效率，最终实现教育服务质量的整体提升。因此，提高教育服务质量和教育资源配置效率是公立中小学校转制的最终目的，转制的核心在于使学校的所有权与经营权相分离。然而在现实中，很多学校校长将转制目的仅仅理解为教育投资体制的改革，至于学校办学体制有没有变化、学校有
11、没有更多的自主权，他们觉得无关紧要，这显然是悖离了转制的目的。即使就教育投资体制而言，转制的初衷是为了拓宽资金来源渠道，走多元化办学路子，特别是要鼓励投资者投资办学。然而现实是，很多转制学校的教育经费，从依靠政府拨款变为依靠学生交费，办学者的资金投入微乎其微，教育经费来源渠道依然单一。以北京市为例，在 1996年至 1999 年间，转制学校学杂费占学校总收入的 52.8，赞助费占13.4，主管部门拨款占 17.7，举办者投入占 3，社会捐集资占10。也就是说，由学生交纳的学杂费和赞助费就占了学校总收入的66.2，而举办者投入仅占 3。同期公办学校学杂费在总收入中的比例为 15.5，政府拨款的比
12、例为 64.8。转制的结果实际上是将原来由政府投资的责任转嫁到学生身上，转制的主要目的演变成了“高收费” ，这也是当前转制学校备受批评的主要原因。2.转制学校的性质及走向不明确对于转制学校的性质，有人认为类似于美国的特许学校，在性质上仍属于公立学校；有人认为转制学校按民办学校机制运作，应将其纳入民办学校范畴，事实上很多地方在教育事业发展统计中都把转制学校放在民办学校之列；有人说转制学校是“私生子” ，既不属于公立学校，也不属于民办学校；也有人认为转制学校是公立与民办两类学校优势互补的结果，是运用“杂交”技术而获得的一个新“品种”4。无论是“私生子”还是“杂交品种” ，转制学校显然都有别于传统的
13、公立学校和民办学校。从转制学校的资产来源看，其性质既有“公”的成分，又有“私”的成分，可以说是一种“混合制”学校。如果按照公立学校的办法进行管理，必然使转制学校失去自身特色，那么转制的意义也就不复存在了。如果按照民办学校的办法进行管理，转制学校将很难享受到各种政策优惠，转制对投资者的吸引力也将大大弱化。因此，如何定位转制学校的性质，将关系到转制学校的生存和发展，也是当前争议最多的问题之一。与此相关的另一个问题是转制学校的走向问题，对此也存在不同的意见。第一种意见认为，转制学校是一个过渡阶段，是教育体制改革的一个阶段性目标，转制的最终目标是实现公立学校向民办学校的转化；第二种意见认为，转制学校吸
14、收了公立学校和民办学校的双重优点，是在公立学校和民办学校之外的第三条道路。转制学校到底何去何从，也是摆在我们面前的现实问题。3.转制试点学校的选择有争议由于转制学校仍然处于试验阶段，缺乏统一规范，因此在转制学校的选择上各地也是多种多样。天津以重点校、示范校和实验校转制居多，上海以薄弱校转制为重点，还有相当一部分是新建校转制。北京结合重点中学初高中分离的改革，依托重点中学原来的初中部，或者直接依托一些办学质量较高、社会声誉好的学校，将一些基础薄弱学校进行“转制” 。应该说，通过多种形式进行转制，对于我们全面、客观地认识转制效果是有益的，但也造成了一定程度的混乱。那么，究竟应该选择哪些学校进行转制
15、最为合适？ 从政府角度来说，自然希望选择薄弱校转制，因为无论是从教育公平的价值尺度出发还是从改造薄弱校的现实出发，选择薄弱校转制都是一种理想的选择。因此， 教育部关于义务教育阶段办学体制改革试验工作若干意见的通知就明确指出：“进行公办民助 、 民办公助等办学体制改革的试验，应该主要选择基础薄弱学校进行。 ”但也有人认为，应该让部分好学校“先富起来” ，然后带动薄弱学校的发展。北京市第十一中学校长李金初就明确表示：“基础不薄弱的可以改，基础薄弱的也可以改。不光是可以改，而且一定要改。 ”5无论是选择重点校转制还是薄弱校转制，都各有其利弊。一般来说，重点校转制凭借其原有的良好声誉，能够确保高质量的
16、生源，转制见效最快，也是投资者的首选目标。但可能会拉大与薄弱校之间的差距，造成有钱人垄断优质教育资源，悖离教育公平的目标。 “尽管节约下来的资金政府转而投向其他学校，特别是薄弱学校，但客观上并不能帮助薄弱学校走出困境，自然也难以缩小强弱校之间的差距，因为薄弱学校经教育主管部门调济得到的只是一杯羹而已。 ”6以天津市为例，转制学校经费尤其是学费的使用，只有 1015交区教育局，用以资助薄弱学校建设7。选择薄弱校转制有助于改善教育质量，缩小校际差距，但对于投资者而言又是最不被看好的，因为薄弱学校基础较差，转制后收费却更高，对家长来说自然难有吸引力，投资的风险也最大。目前很多地方为了贯彻“主要选择基
17、础薄弱的学校进行转制”的原则，多采用“先改造、后转制”的办法，即政府先投入大量资金用于改造薄弱学校，使其在软硬件方面均达到一定的水平之后再进行转制。显然，薄弱校转制已名不符实了。4.转制学校管理中的责、权、利不明确公立中小学校转制的内容之一就是促进教育管理体制的分权化，即将部分原来由政府掌握的管理权力下放到学校，扩大学校在校内管理、经费使用、教育教学组织和人事分配等方面的自主权。但是目前学校与政府对于如何分配转制后的权力，认识还十分混乱，加上转制学校在性质和归属问题上模糊不清，致使转制学校在管理上也存在责、权、利不明确，政校关系不清晰，转制学校的办学行为不规范等问题。比如在收费标准上，有的地方
18、由政府统一规定，有的地方由学校自行确定；在校长任用上，有的地方由政府委任，有的地方由学校董事会聘任；等等。另外，在政校关系中还存在两种极端情况：一是以放权为借口对转制学校放任自流；二是政府害怕“一放就乱” ，除了收费政策放开外其他方面一切照旧。转制学校之所以也陷入这种“一统就死、一放就乱”的尴尬境地，主要原因在于缺乏统一的规范和健全的监督体制，特别是放权后如何监督校长的办学行为。学校转制后，校长的权力扩大了，校长需要承担的责任也更大了，对校长的素质要求也相应更高了。校长不能再用过去那种管理公立学校的方法来管理转制学校，必须变被动、消极的“等、靠、要”为主动、积极的经营学校，树立市场意识和服务意
19、识，积极协调学校与政府、社区、家长之间的关系，对市场变化要有敏锐的感应能力。对于转制学校的校长而言，筹集经费是其主要任务之一，因此在学校事务管理上，不能事无巨细一把抓，要学会授权，善于调动全体员工的积极性。然而，综观现有的转制学校，有多少校长能达到这些要求呢？有些校长以为自己权力扩大了就可以为所欲为，动不动就拿“1 分钟走人”来吓唬人，无论大事小事都要由自己拍板定夺，转制放权变成了校长专制。还有一些校长由政府任命，工作调动频繁，容易产生急功近利思想，短期办学行为突出，严重损害了学生的合法权益。5.转制学校的产权不清晰公立中小学校转制会不会造成国有资产的流失，这是目前很多人关注的问题。有人认为转
20、制学校的资产和今后的资产增值均属于国家所有，因此不存在国有资产流失的问题；8但也有人担心由于缺乏必要的监督，办学者会利用国有资产“中饱私囊” 。学校资产到底归谁所有？由谁对学校资产的保值、增值负责？如何做到既能调动办学者的投资积极性，又能避免办学者滥用资源谋取私利？回答这些问题的关键在于明确转制学校的产权问题。产权即财产所有权。产权是否明晰不仅影响到产权主体的利益，还会严重影响资源配置的效率。对于转制学校而言，其财产使用权归属学校，这点已无疑义。但在财产的占有权、收益权和处分权方面还没有给予明确的界定。很多人认为转制不是转所有制，学校资产和资产增值都归国家所有，这显然无视投资者的利益，势必会影响办学者的投资积极性和为学校资产保值、增值所做的努力程度。目前在转制学校经费中，办学者投入比例极小，很重要的原因就在于没有明确规定投资者的产权利益。6.转制学校的师资结构有待优化从目前转制学校来看，其师资来源主要有三：一是将转制前的原有师资进行裁减和重新组合，教师编制仍属国家，教师工资由学校财政自行负担；二是聘请有经验的退休教师；三是聘请其他学校在岗教师做兼职。而很多转制学校为了节约成本，聘请的退休教师和兼职教师在师资队伍中占了很大比例。在教师队伍年龄结构上，中老年教师占了很大比
