1、律师在清洁发展机制（CDM）中的机遇与责任关键词: 清洁发展机制/CDM/律师服务 内容提要: 目前，我国已经成为最大的清洁发展机制（CDM）碳信用提供国。虽然 CDM 具有巨大的潜在经济效益，但 CDM 项目也存在很大的风险。因此，对于有意开发 CDM 项目的国内企业而言，要降低 CDM 项目的风险，保证预期收益的顺利实现，律师的参与不可或缺。律师可以在 CDM项目中发挥尽职调查、协助设计 CDM 项目开发方案和融资方案、制作或审查修改 CDM 项目文件、提供 CDM 项目全程咨询、参与减排量购买协议的谈判等法律服务工作。 一、CDM 基本情况（一）CDM 的含义清洁发展机制（Clean D
2、evelopment Mechanism，CDM）是联合国气候变化框架公约 （UNFCCC）第三次缔约方大会（COP3）提出的京都议定书中引入的一种灵活履约机制。京都议定书在 1997 年 12 月正式通过，它为 38 个工业化国家规定了具有法律约束力的限排义务。即这 38 个工业化国家在 2008 年至2012 年的承诺期内，把他们的温室气体排放量从 1990 年排放水平平均大约降低 5.2%。限排的目标覆盖 6 种主要的温室气体：二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物（HFCs） 、全氟化碳（PFCs）以及六氟化硫（SF6） 。京都议定书建立了三个合作机制，合作机制的设计目的在于帮助工业化国
3、家（附件国家）通过在其他国家而不是本国以较低的成本获得减排量，从而降低附件国家实现其排放目标的成本。国际排放贸易：允许附件国家之间相互转让它们的部分“容许的排放量” （“排放配额单位” ） 。联合履行机制：允许附件国家从其在其他工业化国家的投资项目产生的减排量中获取减排信用，实际结果相当于工业化国家之间转让了同等量的“减排单位” 。清洁发展机制：允许附件国家的投资者从其在发展中国家实施的，并有利于发展中国家可持续发展的减排项目中获取“经证明的减少排放” （CER） 。这些合作机制给予了附件国家及其私人经济实体在世界上任何地方只要减排成本最低实施温室气体减排项目的选择机会，这些产生的减排量可以用
4、于抵减投资方国家的温室气体减排义务。它有利于刺激国际投资，并为全世界各个国家实现“更清洁”的经济发展提供了重要的实施手段。尤其是清洁发展机制，其目的在于通过促进工业化国家的政府机构以及商业组织对发展中国家的环境友好投资从而帮助发展中国家实现可持续发展。CDM 提供了一个在控制温室气体排放上南北合作的良好机会。一方面，对发达国家而言，给予其一些履约的灵活性，使其得以成本最有效的方式履行义务。另一方面，对发展中国家而言，协助其能够利用减排成本低的优势从发达国家获得资金和技术，促进其可持续发展；对世界而言，可以使全球在实现相同减排目标的前提下，减少总的减排成本。因此，CDM 是一种双赢的选择。目前国
5、际上碳交易市场非常活跃，交易方式在不断发展，价格变动也很快。对于国际买家的选择主要是价格的选择，减排额售价过低，在报国家发改委的时候不容易得到批准，而且项目效益也受到影响。当前活跃于国际 CDM 市场的主要买家包括世界银行碳基金，欧盟意大利、法国等国家的碳基金，日本、加拿大的企业，欧洲能源公司等。在欧洲、美国等金融发达的国家已经形成了一些大型的碳排放交易中心，如欧盟二氧化碳排放量交易体系（EU ETS） 、欧洲气候交易所（ECX） 、芝加哥气候交易所（CCX） ，甚至出现了排放权证券化的衍生金融工具，如 EU ETS的 EUA 期货。这些交易中心的出现，促进了碳排放交易的发展，为碳排放交易提供
6、了更为透明的信息披露渠道，同时，也使发达国家在很大程度上掌握了碳排放交易价格的话语权。而作为碳排放权的重要供方，中国目前还没有类似的交易平台。（二）CDM 在中国的发展情况目前，CDM 最大的几家卖方分别是印度、中国、巴西，而且中国已经成为最大的清洁发展机制碳信用提供国，亚洲开发银行已经开发了一些创新型融资机制，用于支持中国清洁能源项目。中国这几年的 CDM 项目发展迅速。至 2008 年 5 月 28 日，国家发改委共批准 CDM 项目 1337 个，其中 255 个是 2007 年 1 月 1 日前批准的，2007 年全年共批准项目 773 个，自 2008 年 1 月 1 日至 5 月
7、28 日已批准项目 309 个，由此可以看出，CDM 在中国正处于一种向上发展的阶段。中国目前批准的 CDM 项目大都集中在新能源和可再生能源、节能和提高能效两个方面。2005 年 10 月 12 日，由国家发改委、科学技术部、外交部、财政部联合下发了清洁发展机制项目运行管理办法 ，并于当日生效。2007 年 11 月 9 日，经国务院批准，中国清洁发展机制基金及其管理中心在北京成立。（三）CDM 的经济效益和主要领域根据京都议定书 ，至 2012 年全球温室气体排放至少需减少 50亿吨二氧化碳当量，其中约 50需要通过 CDM 项下的交易实现。中国目前二氧化碳排放量已居世界第二，甲烷、氧化亚
8、氮等温室气体的排放量也居世界前列。由于能源结构不合理、能效低、能耗高，中国单位国内生产总值的温室气体排放量是发达国家的好几倍，这也使中国成为温室气体减排潜力最大的发展中国家，并有可能成为投资 CDM 项目最具有吸引力的国家，如果我国企业积极争取，至少有 1/3 至 1/2 的 CDM 交易将来自中国。具体到每个企业，不同类型的 CDM 项目减排效应不同，收益也会有所不同。以风电项目为例：每发一度电约可产生 0.98 千克二氧化碳当量的温室气体减排，按每吨人民币 80 元计算，则每一度电的收益可达7.84 分；就天然气发电项目而言：根据已经获得国家发改委审批的项目统计，一台 350MW 级燃气蒸
9、汽联合循环机组一年的温室气体减排量可达45 万吨，按每吨人民币 80 元计算，一台机组一年的额外收益就可达3600 万元。当然，最终收益还将受到项目成本、项目排放泄漏以及交易价格等因素的影响。CDM 项目涉及的领域包括：（1）终端能源利用效率改善领域；（2）供应方能源效率改善领域；（3）可再生能源领域；（4）替代燃料领域；（5）农业领域（甲烷和氧化亚氮减排项目） ；（6）工业过程领域（水泥生产等减排二氧化碳项目，减排氢氟碳化物、全氟化碳或六氟化硫的项目） ；（7）碳汇项目领域。目前，国内 CDM 项目主要涉及如下产业：1化工业的 CDM 项目大多集中在 HFC23 的减排上，HFC23 是制冷
10、剂 HFC22（传统氟利昂的替代物）在生产过程中不可避免的副产品，安全无毒，但其温室效应潜能值是二氧化碳的 11700 倍。通过高温焚烧技术，可以将 HFC23 分解为二氧化碳、氟化氢和盐酸，从而大大降低温室气体的排放，有助于缓减全球变暖状况。2煤炭开采业的 CDM 项目主要用于甲烷回收后发电供热，甲烷多见于煤层当中，由于该气体在矿井中具有爆炸的危险，一直以来被煤炭开采企业通风直接排放到大气中，从而带来了温室气体排放。回收甲烷并将之转化为电能，可以在获得发电收益的同时，大大减少温室气体排放量。3在钢铁、水泥、铝、电力产业的 CDM 项目主要通过提高能源效率和更换燃料来减少温室气体的排放，包括高
11、炉节能技术改造、高耗能工业设备和工艺流程节能改造（如水泥厂减排二氧化碳及余热发电工艺、钢铁厂转炉煤气回收等） 、高效低损耗电力输配系统改造和升级、高效洁净的发电技术及热电联产等。4在新能源和可再生能源产业，CDM 项目主要集中在小型水电、风电、太阳能发电和生物质能发电等领域，这些项目产生的电能可以替代煤炭电站产生的电能，从而减少二氧化碳的排放。5城市垃圾焚烧和填埋气甲烷回收发电供暖，以及城市建筑节能、交通节能等项目。6林业的 CDM 项目主要通过植树造林和再造林形成的森林直接吸收二氧化碳。其中，造林是指在过去 50 年以上的无林地上进行的造林；再造林是指在曾经为有林地、而后退化为无林地的地点上
12、进行的造林，这些地点在 1989 年 12 月 31 日必须是无林地。研究表明，中国 CDM 项目最大的潜力存在于电力、钢铁、水泥、化工等行业。国内企业如果有项目正好能够有效产生温室气体减排，开发一个 CDM 项目并非难事。二、CDM 项目开发模式和程序CDM 项目的开发一般有三种模式：1.单边模式：发展中国家独立实施 CDM 项目活动，没有发达国家的参与。发展中国家在市场上出售项目所产生的 CER。2.双边模式：发达国家实体和发展中国家实体共同开发 CDM 项目，或发达国家在发展中国家投资开发 CDM 项目，由发达国家获得项目产生的 CER。3.多边模式：项目产生的 CER 被出售给一个基金
13、，这个基金由多个发达国家的投资者组成。根据清洁发展机制项目运行管理办法 （下称办法 ） ，在我国CDM 项目的具体程序如下：1.项目识别。项目识别就是综合考虑以下因素，对 CDM 项目进行可行性分析：第一，初步判断本项目是否为 CDM 项目；第二，看是否有针对所选项目类型的 CDM 方法学；第三，综合考虑减排量、方法学、开发成本等多项目因素进行成本收益分析，评估项目开发为 CDM 项目的可行性和必要性。2.制定开发方案。对于不同类型的项目，开发方案也各不相同。企业可以根据自身实力和项目风险大小选择自行承担项目开发费用或由其他相关方（如咨询公司、碳买家）承担项目开发费用。在一个完整的CDM 项目
14、开发中，一般会有以下参与方：业主（卖方） 、买方、项目开发中介、律师、指定经营实体（DOE） 、国家主管机构（DNA）和联合国 CDM执行理事会（EB） 。其中，项目开发中介根据不同开发方案的设置可以由业主委托或者直接由买方委托，而业主聘请 CDM 律师可以有效降低项目风险。3.起草项目设计文件（PDD） 。如果拟开发的项目已经有了对应的方法学，则项目开发中介将根据方法学的要求按照 EB 规定格式起草 PDD文件。PDD 文件主要包括：项目概述、项目基准线选择、项目额外性论证、项目减排量估算、项目环境影响和利益相关方评价以及项目监测计划等。PDD 文件起草过程中业主主要负责提供各类支持性文件，
15、配合项目开发中介做好资料采集和调研工作。4.签订减排量条款书 （TERM SHEET） 。如果项目开发为双边项目，买卖双方必须在项目报中国政府审批前就项目购买达成意向。根据项目类型和时间要求的区别，有些项目在此阶段即直接签署减排量购买协议 （ERPA） ，有些项目则仅由买方就价格作出承诺，如不低于 8 欧元。较多的项目买卖双方在此阶段会就 ERPA 中主要条款（如购买量、购买价格、交付时间、支付方式、项目参与方、适用法律和争议解决等）达成一致。5.中国政府审批。项目 PDD 文件起草完成后，项目业主（或者直接委托项目开发中介）将 PDD 文件及其它相关文件上报国家发改委申请项目许可；国家发改委
16、委托有关机构，对申请项目组织专家评审，时间不超过 30 日；评审合格的，提交项目审核理事会审核；通过审核的项目，由国家发改委会同科技部和外交部办理批准手续。中国政府对项目的主要审核事项包括：项目参与方资格、项目是否产生温室气体减排、购买CER 资金来源、项目是否有助地区经济可持续发展、CER 交易价格以及PDD 文件等。从项目受理之日起，国家发展改革委应在 20 日之内（不含专家评审的时间）作出是否予以批准的决定。20 日内不能作出决定的，经行政机关负责人批准，可以延长 10 日。6.DOE 审定。在 CDM 项目取得中国政府批准函后或者与此同时，项目业主应寻找合适的 DOE 对项目进行审定。
17、DOE（指定经营实体）在接到项目的审定申请后，会将项目 PDD 文件在 EB（执行理事会）网站公示 1个月。然后 DOE 将根据 PDD 对拟定的 CDM 项目活动进行独立评估。评估通过后，DOE 将出具审定意见，并将项目报请 EB 批准注册。目前获得 EB 授权的 DOE 共有十几家，每一家 DOE 仅在某几个领域获得相应的审定和核实核证授权。在国内审定 CDM 项目较多的有挪威船级社（DNV） 、通标标准（SGS）和 TV 南德（TV SD）等几家DOE。2008 年 4 月 15 日，我国中环联合（北京）认证中心有限公司（China Environmental Certification
18、 Center，CEC）经联合国清洁发展机制执行理事会/认可委员会认可，获得了指定经营实体（DOE）确认函（Indicative letter） ，成为中国首家获得该资质的机构。7.签订减排量购买协议 （ERPA） 。ERPA 是 CDM 项目中确定 CER买卖双方权利义务的法律依据，也是整个 CDM 项目的核心内容之一。ERPA 一般为英文合同，多由买方提供，其内容繁杂且侧重于保护买方利益，即使国际排放贸易协会（IETA）制定的版本也是如此。为有效降低履约风险，律师参与 ERPA 谈判是必不可少的。8.EB 公示和注册。EB 收到注册申请之日起将项目信息在 EB 网站公示 8 周，除非在此期
19、间参与项目活动的 1 个缔约方或至少 EB 的 3 名成员提请对该 CDM 项目活动进行复审，项目即自动通过注册。上述复审应按照下列规定进行：（1）涉及与审定要求相关的问题；（2）不迟于提出审查请求后的第二次会议最后完成进行审查并将结果和理由通知项目参与方和公众。如果该项目被 CDM 执行理事会驳回，企业可以修改，修改后重新提出申请。9.项目监测。在项目获得注册后，由项目参与方根据项目监测方案，监测项目实施情况，采集相关数据，制作相关文件。项目参与方应就项目监测情况形成监测报告，并将监测报告提交 DOE，由 DOE 对项目进行核实核证。10.核实核证。核查是指由 DOE 负责、对注册的 CDM
20、 项目减排量进行周期性审查和确定的过程。根据核查的监测数据、计算程序和方法，可以计算 CDM 项目的减排量。核证是指由 DOE 出具书面报告，证明在一个周期内，项目取得了经核查的减排量，根据核查报告，DOE 出具一份书面的核证报告，并且将结果通知利益相关者。在项目执行期间，项目参与方应邀请另一家 DOE 对项目所产生的温室气体减排量进行核实。常规的 CDM 项目不允许邀请与核证该项目的同一个 DOE 进行项目减排量的核实工作。11.CER 签发和交付。EB 在接到签发 CER（经核定的减排）的请求后，如果没有 3 名以上的 EB 成员反对或当事国中任一国家政府的反对，应该在 15 天内批准签发
21、与核查减排量相等的 CER，并在扣除 2的 CER后，将其余的 CER 按照项目参与方依合同确定的分配方案，发送到指定的专用“账户”上。12.付款。一般在 CER 划转到指定账户后，买方向卖方支付相应款项。应特别注意的是，由于目前 CER 交付机制尚未形成有效的交付凭证，暂不适合采用信用证付款方式，所以卖方应通过 ERPA 其它条款设置降低付款风险。一个 CDM 项目从开始起草 PDD 文件到最终注册成功最少需要 6 到8 个月的时间。由于目前国内 CDM 中介服务已经相对发达，整个项目开发过程中的大部分技术工作都可以委托给中介机构或者通过合同架构直接由买方操作，业主仅需进行相关配合工作，并及时跟踪项目进度。同时，
