1、浅谈公民资格与社会保障中国在改革开放前，实行的是与计划经济体制相统一的“高福利”性的社会保障政策。20 世纪 80 年代中期以来，伴随着社会主义市场经济体制的建立和完善，中国的社会保障制度进行了一系列与市场经济体制相适应的改革。时至今日，中国社会保障制度的总体框架已经基本建立。然而，仍然存在的一个明显问题是城乡社会保障的不均衡：一方面，城市社会保障制度不断完善；而另一方面，农村社会保障的发展严重滞后。中国社会保障制度的这种城乡二元性，不仅与现代社会保障制度的价值理念相悖，而且不利于中国经济与社会的协调发展。为此，建立覆盖城乡的社会保障体系已成为当前中国社会保障制度改革的主体内容。 两种公民与保
2、障的二元性 中国的各种社会保障基本上都是以户籍为基础的，由此衍生了二元化的保障体制。1958 年 1 月出台的中华人民共和国户口登记条例 ，以法律形式将城乡分割的户口登记制度和限制公民迁徙自由的制度固定下来，标志着现行二元户籍制度的确立。自户籍制度形成始，中国的社会成员就被分明地标示为市民与农民两种身份，与此相伴的是二者作为同一国家的公民，却有着完全不同的社会保障待遇：前者的发展是由国家（包括地方各级政府）财政收入负担的，衣、食、住、行和生、老、病、死均由国家和单位提供和保障；相反，后者的发展则由自己负担，不能享受国家和全民财产带来的利益，被排除在社会福利保障体系之外，得不到与城市居民同等的国
3、民待遇。 迄今为止，政府在城市社会建立了多重保障制度，保障范围包括最低劳动工资、养老、医疗、失业、生育及居民最低生活等。相比之下，农民和农村从一开始就被排除在国家的社会保障体系之外。在社会保障体制不断建立健全的今天，中国农村的社会保障形式也主要是社会救济、社会优抚、农村“五保”和少数地方推广的农村社会养老保险及合作医疗保险，保障的对象基本上是困难户和五保户，农村大多数人还是无法享受社会保障，有相当部分社会保障的内容将整个农村人口排除在保障体系之外。 二元社会保障体系在中国社会发展的特定时期内曾发挥一定的积极作用，它使国家以极低的成本维持了农民的基本生活，将农业积累转化为推动工业化发展的原料和资
4、金，保证了工业的超常规发展。然而，改革开放以来，随着社会经济的发展，计划经济体制下形成的二元保障体制的消极影响日益凸显，成为不利于经济与社会协调发展的极大障碍。 在城市化快速发展的进程中，保障的二元差距又出现了新的表现形式，即表现为进城务工农民社会保障的缺失。户籍制度的限制使得进城农民无法进入城市中的首属劳动力市场，成为正式职工，这就意味着他们不可能享受相关的社会保障待遇。据国家统计局 2006 年的调查，74.81%的农民工未参加任何保险，其中没有购买养老、医疗、失业和工伤保险者分别占被调查农民工总数的 73.37%、73.77%、84.65%和67.46%。另据 2004 年劳动和民政统计
5、年鉴中披露的 2003 年数据，城镇劳动者人均社会保障支出为 1765 元，而农民工仅为 14 元，差距高达126:1。社会保障的缺失使得工资待遇低、劳动强度大的进城务工农民成为城市社会中最脆弱的群体。这就是说，尽管改革开放以来我们在建立健全社会保障体制方面做了大量工作，但社会保障的二元格局并未彻底打破。 公民资格社会保障制度的价值基础 对于中国目前尚未根本改变的社会保障的二元格局，有学者认为这是由于经济发展水平还没有达到建立覆盖全局的社会保障的程度。还有人认为是国家对农村社会保障投入不足的结果。其实不然，有研究表明，德国、法国等较早建立农村社会保险制度的国家，在类似中国或更低经济发展阶段时，
6、都已成功地建立了农村社会养老保险制度。在印度，为避免出现“因老返贫”而实施了为 65 岁以上农民每月提供 5 美元养老金的农村养老保障机制；即使在越南，也以“米保障”这一特殊的方式建立起了农村社会养老保险制度。这些案例表明，即使在经济发展相对落后的阶段和国家，城乡居民也可以享有同等的社会保障待遇。这也提醒我们，中国农村社会保障的缺失，主要不是经济发展水平不够，也不能简单地理解为国家公共财政的投入不足，我们需要探讨的是更为深层、更为根本的原因和机制。 如前所述，中国社会保障制度对农民的排斥是以户籍制度为基础的。而进城农民社会保障的缺失也是源于这一制度的限制。因此，从最根本上讲，中国城乡社会保障的
7、不公平和不均衡是由因户籍隔离而形成的公民身份差异造成的。这导致了国家对农村社会保障的支出严重不足，造成了农村社会保障发展的严重滞后和缺失，使得农民这一身份群体作为特定社会的公民在“应有”与“实有”上存在着极大的不一致。换句话说，同一社会中公民资格/身份的差异化乃是形成中国二元社会保障体制的深层原因。 何谓公民资格/身份（citizenship）？在最基本的意义上，公民身份是指个人在一特定政治共同体中所获得的成员资格。具有公民资格就意味着享有附着于这一身份之上的法律赋予和保障的公民权利，这正是现代社会保障制度的价值基础。没有这一基础，任何关于社会保障制度的讨论都是不充分、不实际的。现代社会保障作
8、为一项社会公共福利，应该为每一个具有特定社会公民资格的成员所平等共享。因此，中国社会保障制度的改革和发展离不开对“公民资格”这一概念的充分认识，而二元社会保障体制的破解也必须建立在这样的价值和理念基础之上。因为只有明确地认识到二元社会保障体制的根源并以此进行突破，赋予农民应有的公民资格/身份和公民权利，才能使农民与市民、农村与城市处于相同的社会基点上，享受同等的社会保障待遇，共享社会改革发展的文明成果。 探索建立统筹城乡的社会保障体制 中国政府把发展经济作为改善民生和实现社会保障的基本前提。在体制改革进入 30 年之际，中国的经济实力有了巨大的提升，已经具备了建立城乡社会保障体系的经济基础。与
9、此同时，在社会政策上， “和谐社会”发展理念的提出内在地要求城乡社会保障的统筹发展。 令人欣慰的是，中国政府对目前尚未根本改变的社会保障二元格局，已经给予高度关注，并开始着手解决。例如，中国目前正在大力推进新型农村合作医疗制度和农村最低生活保障制度等等。自 20 世纪 80 年代末开始，我国在农村地区大力提倡恢复与发展合作医疗制度，并积极推行建立农村社会化养老保险制度的工作。2007 年，中国政府决定在全国建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口纳入保障范围。此外，国家已充分认识到建立进城务工农民社会保障机制的重要性。2006 年出台的国务院关于解决农民工问题的若干意见中明确提出，要
10、“积极稳妥地解决农民工社会保障问题” ，随后许多地方也都相应出台实施了一些具体的农民工社会保障政策。可以说，这些政策安排和制度设计都是对建立城乡统筹的社会保障体制的积极探索，也是今后社会保障工作开展的重点。 党的十七大报告将“加快推进以改善民生为重点的社会建设”作为重要工作部署，其中包括加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。今年两会，温总理在政府工作报告中将建立和完善覆盖城乡的社会保障体系，作为解决人民生活后顾之忧，促进经济社会发展，全面建设小康社会的一项重大任务。中国社会保障体制的发展取向应是基于公民资格所蕴涵的平等公民权利这一价值基础，以促进社会公正为目标，努力实现城乡社会保障的一体化，并最终促进社会的和谐发展。
