1、轻舟已过万重山湖北省保康县乡镇卫生院深化医药卫生体制改革纪实2009 年以来，位于老、少、边、穷地区的湖北省保康县积极转变观念，解放思想，在乡镇卫生院深入推进医药卫生体制改革，使全县乡镇卫生事业呈现了良好的发展势头，焕发了勃勃生机。 1 卫生改革，势在必行 1.1 在经济体制转轨过程中，保康县乡镇卫生院生存发展举步维艰。我县共有乡镇卫生院 11 个，2009 年前乡镇卫生院实行乡镇管理、部门指导，双向结合，由于乡镇财政困难，投入严重不足，乡镇卫生院发展受到严重制约，全县乡镇卫生院累计负债高达 800 万元。绝大部分乡镇卫生院走上“以药养医”的发展道路，人满为患，人浮于事，人才匮乏，导致群众“看
2、病难、看病贵”的问题不能从根本上得到解决。 1.2 传统乡镇卫生院医药卫生经营体制存在严重弊端。其弊端主要表现在乡镇卫生院“重医轻防”现象不同程度存在，不少卫生院受经济利益的趋动，热衷于抓医疗、找病源，而忽视公共卫生工作等等，由此可见，加快乡镇卫生院医药卫生体制改革势在必行，迫在眉睫。 2 大胆尝试，勇于创新 穷则思变，要使乡镇卫生院真正走出困境，必须在深化农村医药卫生体制改革上“动大手术”不可。在没有现成模式的情况下我们进行了大胆探索。2009 年 10 月，县卫生局班子成员深入 11 个乡镇卫生院进行调查，倾听医务人员和农民群众的呼声，历时两个多月，对所有卫生院的人员、房屋、设备、收入、资
3、产、债务、公共卫生等情况，开展深入细致的调查研究，为深化乡镇卫生院医药卫生体制改革提供依据。 2.1 以人事制度改革为抓手，建立新形势下的人力资源管理体系和分配机制。一是科学设置岗位。我们按照“尊重历史、锁定限量、严把入口、逐步消化”的总原则，不骤然缩减乡镇卫生院规模；坚持“大小相称，疏密有度”设置标准，结合乡镇卫生院服务人口、服务半径、业务总量、服务能力进行分类排队，科学界定每一个卫生院的功能定位，服务涵盖范围，在此基础上，结合实际科学合理核定岗位。二是理顺人事关系。按照“控制增量、优化结构”的原则，全面理顺人事关系。对乡镇卫生院借用人员，办理调动手续，彻底理顺编制人事关系；对停薪留职人员，
4、根据个人意愿，一是返回单位参加竞聘，二是愿意继续停薪留职的不再占编，单位承担部分养老金，三是停薪留职期满，未能返回单位上岗者，人事关系转中介机构，养老保险全部由其个人缴纳；对愿意辞去公职的按规定政策办理；对现有自聘人员，组织参加竞争上岗，实行岗位管理、同工同酬。三是开展全员竞聘。县政府制定出台了保康县乡镇卫生院人事制度改革实施方案 、 保康县乡镇卫生院全员聘用竞争上岗实施方案两个规范性文件。乡镇卫生院院长由卫生局党工委提名，经民主测评、组织考核后任命；副院长通过组织推荐、竞聘演讲、民主测评，按核定的职数差额选举，经县卫生局党工委考核批准，报县委组织部备案，由院长聘任，签订聘约；合理设置中层干部
5、职数，通过竞争选拔，由院长聘用上岗；普通职工通过个人申请、资格审查、竞岗演说、民主测评等程序进行综合考评、择优聘用。四是落实绩效工资。根据人事制度改革总体要求，县财政、卫生、人社、编办等部门整体联动，逐单位“定岗核编、核定收支、核定任务” ，出台了保康县公共卫生与基层医疗卫生事业单位绩效工资改革实施方案 ，所有受聘人员按照聘任职务、职级和职称与工资挂钩，把在职人员工资分为固定绩效和奖励绩效两个部分进行考核兑现，实行绩效工资。 在乡镇卫生院人事制度改革中，做到了两个到位。一是经费保障到位。我们积极主动争取财政支持，加强财政投入，多方筹集资金，坚持按保运转、促发展的原则，重点倾斜乡镇卫生院，优先保
6、障乡镇卫生院经费。2010 年，县财政对乡镇卫生院的经费投入达到 1000 余万元，人均经费投入标准基本与本地公务员持平。同时，乡镇卫生院全员实行基本养老统筹，在编人员和退休人员基本养老统筹单位负担部分全部纳入财政预算，实现了老有所养。二是人员核定到位。省编办按千人 1-1.4的标准为我县乡镇卫生院核定了 406 个编制（其中专业公共卫生人员编制 49 名） ，由于我县地域面积较广，人口密度较低，交通不便，导致服务半径较大，县委县政府针对这一特殊情况为本县乡镇卫生院增加地方编制 100 名，其经费补助全部纳入地方财政预算。 2.2 以改善医疗卫生服务条件为突破口，乡村齐头并进、同步推进服务体系
7、建设。一是以政策性项目为引导，多方筹措资金，着力建设业务用房，更新医疗设施设备。截止 2010 年 12 月底，11 个乡镇卫生院实现了“住院部、门诊部、公共卫生部”三部分立，298 个村卫生室达到建设标准，全县乡镇卫生院达到国家建设标准，其中有 2 个乡镇卫生院和 8 个村卫生室顺利通过湖北省省百镇千村示范医疗机构验收。乡村两级医疗机构设备建设有效递增，仅 2010 年，两级医疗机构采取多种途径新添设备 349 台（件） ，带动了 35 项新业务开展，促进了诊疗能力的提升。二是抓实人才队伍建设。扎实实施专业人员培训项目工程，选派11 名乡镇院长到三甲医院挂职锻炼，突出“育” 、 “带”并重，
8、对公共卫生人员和乡村医生进行在职培训和学历教育，实施在岗人员轮训制和全科医生培训工程，进一步提高在岗人员素质，并在各级大专院校成功招聘引进专业人才 30 名。三是搭建以电子病历、居民健康档案、区域卫生信息“一卡通”三位一体的信息化管理平台。高点定位，按照“一年启动、两年铺开、三年建成”的思路，稳步推进以电子病历、居民健康档案、区域卫生信息“一卡通”三位一体的信息化建设工程。截至目前，已建成了县卫生局信息中心，并完成了 11 个乡镇卫生院和 100 多个村卫生室信息化建设。四是实施乡村一体化管理。制定了保康县乡村卫生服务一体化管理实施细则 ，乡村一体化管理达到 100%，落实全县村医补助 51
9、万元，进一步稳固了三级卫生服务网络基础。 2.3 以实施国家基本药物制度为契机，转变乡镇卫生院经营模式。作为全省首批实施国家基本药物制度试点县，我县乡镇卫生院自2010 年 1 月 31 日起正式实施基本药物“零差率”销售制度。我们通过抓“零差率”销售，抓配送企业确定，抓基本药物选定，抓药品定价，按照“立足县情实际，完善配套政策，建立符合保康县情的基本药物制度”的工作思路，先后出台了一系列配套管理办法，并逐步完善了切合保康实际的“五项制度” ，即建立药品价格公示制、动态监管制、配送企业退出制、合同管理制、 “四个一”监管制，有效防范了药价降低后医疗费用的不合理增长。着力推动基本药物使用，使乡镇
10、卫生院愿意配，医务人员愿意开，就诊人员愿意用，真正成为群众看病的首选药物，让人民群众切实受益。 实施国家基本药物制度后，在保障基本医疗的同时，以公共卫生服务为重点，全面促进公共卫生服务均等化。以实施 9 大类基本公共卫生服务和 6 类重大公共卫生服务项目为重点，一是坚持以制度建设规范均等化服务，制定了保康县基本公共卫生服务项目实施方案 、 保康县基层医疗卫生机构基本公共卫生服务考核与经费补助实施意见 、保康县基层医疗卫生机构基本公共卫生服务考核标准等相关配套文件；二是坚持以考核落实均等化项目，对照考核标准，制定考核细则，组织督导考核，努力促进 9 类国家基本公共卫生服务项目和 6 类重大公共卫
11、生服务项目得到全面落实。彻底扭转“以药养医、重医轻防”的经营模式，形成基本医疗与公共卫生齐头并进服务格局。 3 初见端倪，成效显著 3.1 医疗布局更加合理。根据行政区划，结合服务能力、服务半径，合理进行医疗资源配置，极大地提高了资源利用率。 3.2 服务职能更加明确。明确了服务对象和服务职能，为促进基本公共卫生服务均等化奠定了坚实基础。 3.3 岗位设置更加科学。通过核定编制，合理分流人员，理顺了单位用人机制，人员管理更加规范。 3.4 保障机制更加完善。改革后政府投入力度加大，乡镇卫生院全员实现基本养老统筹。 3.5 管理机制更加健全。建立了全员岗位管理和绩效考核机制，建立了一体化管理体系，整体医疗卫生服务能力得到大力提升，呈现出阵地稳固、队伍稳定、发展稳步、人气旺盛的良好态势。 乡镇卫生院改革正象航行在无数个力的平行四边形的对角线上，分力即是“夹缝” ，乡镇卫生院在“夹缝”中生存，分力是形成合力的条件和依据，各方面利益关系上的种种矛盾是我们的制约因素，也是改革的前提和条件，党和政府十分重视农村卫生工作，通过改革，资源统一配置，人员统一调配，形成了全县医疗卫生“一盘棋”的大格局。 “夹缝”不是不可通过的障碍，三峡是个大夹缝，正是三峡之挤、飞流之急，才有“轻舟已过万重山”的豪情。
