1、日本促进高等教育均衡发展的价值取向和路径选择关键词： 日本；高等教育；均衡发展；入学机会均等；教育计划。由于历史、地域及经济水平的原因所造成的高等教育不均衡，在短时间内是无法彻底改变的。因此，我们讨论的高等教育均衡发展具有相对性，根本不存在绝对的均衡；均衡不是自发的，是依靠政策为导向的；均衡是一个过程，是动态的、变化的，随着时间的推移，又会出现新的不均衡。基于此，我们探讨日本促进高等教育均衡发展的价值取向，考察其促进均衡发展的过程中的政策变迁过程与路径选择，对于我们正确认识和把握高等教育发展的均衡问题会有所裨益。一、二战前日本高等教育建立：促进教育的体系均衡。明治初期，日本只设立了一所大学，就
2、是由德川幕府设立的三所高等教育机构改制合并而成的东京大学。因为其目标是培养国家高层次管理人才，在明治初期，东京大学就已经成为日本资本主义近代化的中心。1890 年以前，文部省为了重点办好东京大学将全部学校教育经费的 40%拨给该校，从财政上保证国家唯一的高等教育的发展需要。但随着日本资本主义制度的确立与发展，一所帝国大学远远不能满足社会的需要。经议会审议通过，日本计划在全国范围内增设帝国大学。以 1897 年在京都设立京都帝国大学为开端，到 1939 年，日本相继成立了东北、九州、北海道、大阪、名古屋在内的七所帝国大学。16 从内部结构来看，帝国大学是由若干学部组成的综合大学，当时的东京帝国大
3、学和京都帝国大学有 7 个学部，东北帝国大学和九州大学有四个学部，北海道帝国大学有 3 个学部。 大学令中所规定的单科大学也主要以医科大学为代表，如著名的新泻医科大学、冈山医科大学、千叶医科大学等等。这样，日本从南到北形成了高等教育骨干学校的布局。从学校层次来看，二战前的日本专科层次的学校已经有了较高水平的发展，私立高等教育也成为重要组成部分。明治初期，日本就成立了许多相当于大学教育水平的高等专科学校，如庆应义塾、明治法律学校、东京专门学校、英吉利法律学校等，这些高等专科学校后来大多升格为正规大学，并成为现代日本最有影响的一批高等教育机构。截止 1885 年，日本各种高等专科学校已发展到 10
4、2 所16。 其中大部分为私立高等专科学校，但私立专科学校没有相应的制度规范，未能形成体系，结构、布局、类型也不尽合理，因此未得到政府承认。为了使专科学校制度化、法制化和合理化，1905 年，日本政府公布了专科学校令 ，对专科学校加以整顿和提高，并纳入正规高等教育系统。办学方面，既允许国立和公立，也允许私立，且享有同等的地位。从专业领域来看，学科设置向多元化方向发展，满足社会对多类型人才的需求。 专科学校令的颁布，不仅强化了原有的医学、语言、宗教、艺术及体育等专业，也从制度上加强了职业高等专科教育，一批新的理工科专科学校相继创立。除设置综合大学外，还设置了诸如医科大学、工科大学、农科大学、商科
5、大学和人文社会学科大学等单科大学，力求培养各种专门人才，以适应社会形势发展的需要。日本大正时期的大学教育保持了明治末期的优点，既有国立大学、公立大学，又有私立大学；国立大学的教育经费由国库开支；公立大学的教育经费由地方交付；私立大学的设备、基金和教育经费由财团法人支付，这就调动了地方政府和财界人土举办高等教育的积极性。在这一时期，日本促进高等教育均衡发展的重点是建立完备的高等教育体系：一是国家全力支持帝国大学的发展，建好一所，再建另一所，而不是一哄而上，这样使得帝国大学质量水平较高；二是七所帝国大学分布在全国主要地区，地域广泛；三是重视发展私立高等教育；四是在专业学科发展方面，逐渐从只重视文法
6、医等学科向重视理工科发展，学科门类逐步齐全；五是建立从专科到本科再到研究生教育的高等教育体系，逐渐丰富培养人才类型层次。二、二战后至经济高速发展时期的高等教育政策与均衡理念。与二战后日本经济的快速发展相适应，高等教育也进入了高速发展时期。可以说这一时期高等教育发展的价值导向是为经济发展服务，在高等教育政策的制定与实施上体现教育机会均等的实践中，客观上促进高等教育在不同收入群体及性别群体中、在不同的地区间、在入学机会上、在国公私立与不同办学层次上的发展，朝着均衡发展迈出了重要的一步。（一）要保障有能力的人享有接受高等教育的权利。这是美国教育使节团的报告书在高等教育方面的主张，其宗旨是要实现教育的
7、民主与平等。日本政府的“民主化”高等教育思想首先是指平等对待所有高等教育机构，促进地方公立高等院校的发展，无论其战前以及战争期间名声如何都要根据新的标准进行审批。其次， “民主化”是指接受高等教育机会均等，强调社会成员无论出身高低、还是贫富贵贱，一律享有平等地接受高等教育的机会。从改革的结果来看，有更多的人能够进入高等教育机构学习，大学向群众开放，进入大学之路更顺畅。至 1952 年，新制大学已从 1949 年的 168 所发展到 220 所，在校学生 399,513 人118。教育机会均等虽然作为战后的教育理念对教育的普及发挥了一定的作用，但并没有被真正放在作为今后的教育理念的高度。1979
8、 年，日本加入联合国“国际人权公约” ，但是在“逐渐导入免费高等教育”的条款上有所保留。部分原因在于，私立学校在高等教育中占较高的比例，并且征收较高的学费，一定程度上限制了高等教育机会均等的实现。临教审在 1985 年“关于教育改革的第一次报告”中，将扩大入学选择的机会作为重要的政策课题。第 2 次报告的特征是否定战后的整齐划一和合理化的平等，1987 年的第 3 次报告从减轻家庭教育费的负担出发，积极主张教育机会均等。这也反应在 1986 年的第 3 次高等教育计划中，提倡消除入学机会的差别。（二）体现男女平等，保障女子有接受高等教育的权利。打破帝国大学的特权，是向女生广开大学门户的重要举措
9、。日本在关东、关西各设一所女子大学，发展短期大学，设置很多适合女性学习的专业，为女学生提供了就学机会，为女子开拓了进入社会的渠道。女子短期大学中家政、文学、语言学类科系及教育、保健类科系约占一半以上。可以说，短期大学为日本女子高等教育的普及做出了很大贡献，很好地保障了女子接受高等教育的权利。（三）采取大学的地方分散化政策，为不同地域的学生提供均等的入学机会。大学在地区配置上偏向于大都市，是日本高等教育的一大特征。日本战后高等教育改革的目标就是要通过大学扩张来消除地区间的高等教育差距。高等教育机关向地方分散，在战后教育改革中占有重要地位，地方分散化不仅是教育机会的问题，也是涉及到整个国家的政策性
10、课题。战后改革初期， 政府建立“ 大学基准协会” ， 1 9 4 8 年文部省又设置“ 大学设置审议会” ，负责督促和指导高等教育改革的实施。为了打破高等学府全部集中在大城市的现象，1948 年文部省制定了“关于大学配置的国土计划” 、在“新制国立大学实施纲要”中体现“一个府县一所大学的原则”等地方分散化政策。同年 6 月，文部省对建立新的国立大学发表了 11 条原则，要求除特别地区（北海道、东京、爱知、大阪、京都和福冈） 外，原则上一县设立一所国立大学，这些大学由该县的官立学校合并而成；国立大学的学院、分校不得跨府、县设置；大学原则上使用都、道、府、县名，使用别的名称要由大学和地方政府同意2
11、64。1963 年中央教育审议会的“三八报告” （昭和 38 年）最引人注目的观点是，在高等教育数量的扩张上要采取慎重态度，要在大学的设置上引入计划性。特别是关于避免大学集中于大都市，要求根据设置者的不同，同一专业领域的高等教育机关不能集中于一个地区。地方分散化不仅是大学政策，而且是更大的国土综合开发计划、人力资源开发政策的一环。在 1971 年的“四六报告” （昭和 46 年）中明确提出，彻底实现教育机会均等理念的第一步，就是在扩充教育机关的同时，实现高等教育在地区间配置的均衡，使受教育机会不受定额及地理条件的制约。报告积极推行消除高等教育地区差异的政策，消除教育机关的设置者的差别，强调必须
12、制定具体的长期教育计划。（四）扩大办学的层次和学科设置，完善高等教育体系，提供更多可选择的机会。新制高等教育机构虽然统称单一的四年制大学，实际上由 3 个层次与 5 种类型组成。即 23 年的短期大学、4 年的学部（本科） 、1 年的专攻科及研究生院中 2 年的硕士课程和 5 年的博士课程。31949 年按照新大学制度建立 69 所国立大学，为无法升入大学继续学习的在职青年设立夜大学和函授教育制度。打破偏重专业教育的弊端，谋求教育课程的自由化，加强通识教育是战后日本完善高等教育体系的重要举措，但一直存在着重文法、轻理工的严重问题。1957 年日本理工科毕业生与全体大学毕业生之比仅为26，远低于
13、英美等国。因此，日本政府通过为所有高等院校提供财政补助来培养大批工程师和自然科学家。从 1957 年到 1964 年，日本理工类专业招生人数一再扩大，学生比率上升为 30.5；从 19651968 年新设理工科院系、改组和扩充大学 20 多所，1970 年理工科新生人数达到新生总数的 62.3；日本还通过创设工科高等专门学校，按地方实际需要设立单科工业大学，加强基础教育、专业基础知识教育，克服毕业生的专业狭隘性、闭塞性4。（五）放开高等教育设置权限，私立高等教育成为主力军。在日本，不同类型的学校有着不同的社会职能：国立大学在培养高精尖型人才、提高教育质量等方面发挥着龙头作用，而私立大学则主要承
14、担着中高级以及应用型人才的培养和提升国民素质、满足国民对高等教育需求的重要作用。1960 年代是日本高等教育大众化的重要阶段，家庭收入的稳步上升带来了对高等教育的更多要求，高等教育适龄青年的增加也给高等教育造成了新的压力。仅仅依靠援助和扩大国公立大学的规模无法应付这种需求。日本政府放宽了高等教育入学标准，允许私立大学扩大招生定额。私立大学趁机大量增设，大学入学生数激增，大大超出政府规定的范围。1960 年至 1969 年日本新建大学 137 所，其中私立大学 134 所，占新建大学总数的 98%，私立四年制和两年制大学的规模几乎扩展了 23 倍，私立高校生数约占日本高等院校全部学生的 3/4。
15、高等教育迅速发展带来了很多问题。政府实行提高国立和公立高等院校的质与提高私立高等院校的量的原则，导致两类高等院校呈现不均衡现象。60 年代末，私立高等院校的生师比是 311，国立大学生师比是 81；许多私立大学陷入了财政危机的窘境，1963 年1970 年，国立和公立高等院校人均经费开支增加 1.7 倍，私立高等院校几乎没有增加，可见其地位的下降。针对私立高等院校面临的问题，日本政府采用了财政补助的措施。l970 年开始资助私立高等院校并于 1975 年通过了私立学校振兴法 。该法规定，政府可向私立大学提供不超过学校经常费用半数的财政补贴。政府的财政补贴成为私立大学收入的重要来源，几乎达到私立
16、大学收入的 30%。私立院校在本科大学中占到了 87%，而国立大学仅占 5.6%。5这说明了不同的设置主体在不同学校类型中的占有率存在着较大偏差。三、日本高等教育从计划中寻求均衡。据文部省学制百年史记载，1970 年日本大学生的在校生数为1960 年的 2.2 倍，10 年当中，日本大学的招生人数以平均每年递增 12以上的速度增加，1971 年与 1953 年相比，四年制大学增加 1.5 倍，短期大学增加了 4.3 倍181。1970 年至 1980 年，日本又新建了 62 所大学。虽然高等教育规模快速扩张，但是数量上的大发展和宏观管理失控，给高等教育的办学标准、经营规模、人才供需比例等方面带
17、来了一系列问题。大学办学条件得不到保证，人才的培养质量下降受到日本社会的普遍非议。1975 年，南关东、东海和近畿三大都市圈的大学和短大的在校生数约为 155 万余人，占全国在校生数的 74%，由此可以看出，日本高等教育仍然集中于大都市，入学机会的地区间差别依然明显，同时也造成了专业领域的新的不均衡。面对这些问题，是依然依照市场原则使高等教育自由发展，还是采取适当的措施加以控制，是日本高等教育政策面临的路径选择。经 1971年中央教育审议会讨论，日本决定在高等教育管理中引入计划管理机制，以调整布局和结构，控制大学发展速度和规模。此后，文部省增设计划处，着手处理高等教育计划。为了扭转局面，197
18、2 年 4 月在大学学术局设立高等教育计划课，6 月设置由大学人和各界有识者参加的高等教育恳谈会，着手制定高等教育计划。从 1975 年到 2000 年前后，日本共制定了 5 次高等教育计划，计划管理使日本高等教育开始在布局、结构、层次和人才的培养方面探索均衡发展的途径。（一）第 1 次高等教育计划（1976 年1980 年） 。早在 1973 年，高等教育恳谈会就提出要抑制高等教育机关集中于大都市，谋求地方分散化，改善入学率、容纳量、专业领域构成等方面的差距和不均等。1974 年进一步提倡制定义务教育教师的特别培养计划；在地方中等城市扩充、整备、新设国立大学；消除专业领域的不均衡等高等教育计划266。1975 年以后，日本高等教育的发展进入抑制期，进行高等教育体系的多样化以及结构改革。这是大学和短期大学入学率停滞时期。第 1 次高等教育计划一改过去明确的扩充基调，谋求大都市圈的大
