1、区域性、行业性劳动争议调解制度研究摘要我国区域性、行业性劳动争议调解制度已经诞生，目前渊源主要体现为大量零散的部、省、市级行政性文件。区域性、行业性劳动争议调解组织工作成效显著，人民调解制度不妨碍区域性、行业性劳动争议调解的统一立法，统一立法能填补企业劳动争议调解委员会制度的作用盲区，统一立法的条件基本成熟，统一立法应当对区域性、行业性劳动争议调解组织设立的区域范围、三方组建原则、工作职责及具体程序规则等作出恰当规定。关键词劳动争议；调解制度；运行现状；统一立法。引言。尽管我国劳动法 、 工会法 、 劳动争议调解仲裁法没有明确规定区域性、行业性劳动争议调解组织调解劳动争议，但是区域性、行业性劳
2、动争议调解组织调处劳动争议这种创新模式已经在全国推广而且工作成效显著。劳动和社会保障部（以下简称劳社部） 、中华全国总工会（以下简称全总）等部门也多次发文要求积极推进区域性、行业性劳动争议调解组织建设、 “研究解决区域性、行业性劳动争议调解组织的法律地位、工作程序和制度” 。o 然而迄今为止，有关区域性、行业性劳动争议调解制度的专门研究还比较缺乏。研究我国区域性、行业性劳动争议调解制度合时、有价值。一、区域性、行业性劳动争议调解制度的发源诞生。1949 年全总颁布关于劳资关系暂行处理办法与劳资争议解决程序的暂行规定 ，规定“劳资双方发生争议无法取得一致意见时，应由劳资双方请求该业工会与同业公会
3、派出之代表会同双方当事人共同协商解决之” 。L21 此处规定的“该业工会与同业公会派出之代表会同双方当事人共同协商”131 还不能理解为我国区域性、行业性劳动争议调解的早期制度起源。因为行业性劳动争议调解组织是由行业工会、行业协会等组织派代表组建起来的真正的组织体，独立地居中调解劳动争议，而“该业工会与同业公会派出之代表”都是以维护各自一方当事人权益为前提共同协商并寻求争议的合理解决方案，没有共同组建为一个组织体，不是独立地居中调解劳动争议。在 1993 年企业劳动争议处理条例出台后，不少地方开始设立乡镇级的区域性劳动争议调解组织，尔后 1995 年劳动部下发关于进一步完善劳动争议处理工作的通
4、知 ，要求各地按三方原则组建这类调解组织并进行规范化运作。Ho 再后，1995 年全总颁布工会参与劳动争议处理试行办法 ，2001 年劳社部、国家经贸委等部门下发关于进一步加强劳动争议处理工作的通知 ，2005 年劳社部、全总等部门下发关于进一步加强劳动争议调解工作的通知 ，2007 年全总下发关于进一步加强劳动争议调解工作的若干意见 ，2008 年劳社部下发关于做好劳动争议调解仲裁法贯彻实施工作的通知 ，2008 年全总下发关于进一步加强工会劳动争议处理工作的意见 ，2009 年人社部下发关于进一步做好劳动人事争议调解仲裁工作的通知 ，2009 年人社部、司法部、全总等部门下发关于加强劳动人
5、事争议调解工作的意见 ，这些文件都要求积极推动区域性、行业性劳动争议调解组织建设，开展调解工作，并对此类调解组织的工作职责等作出了要求。2010 年司法部下发关于贯彻实施中华人民共和国人民调解法的意见还要求加强专业性、行业性人民调解委员会建设。与此同时，各省市工会、人社等部门也发文推动辖区内区域性、行业性劳动争议调解组织建设。另外，有关省市工会、劳社等部门还印发规范性文件对区域性、行业性劳动争议调解组织建设及工作程序作出规定，如 2003 年出台的武汉市区域性劳动争议调解试行办法 ，2005 年出台的四川省区域性、行业性劳动争议调解试行办法等。所以，在劳动争议调解创新实践中发展起来的我国区域性
6、、行业性劳动争议调解制度已经破土诞生，目前渊源主要体现为大量零散的部、省、市级行政性文件。二、区域性、行业性劳动争议调解制度的运行现状。区域性、行业性劳动争议调解组织已经在全国推广建立。全国设立区域性、行业性劳动争议调解组织总数已经由 2005 年的 8891 个增加到2010 年的 15000 个。1 另外，媒体相关报道更能说明各地组建区域性、行业性劳动争议调解组织的蓬勃景象。比如，2010 年 11 月西宁市劳动争议调解委员会成立， 【612011 年 8 月深圳市盐田港口汽车运输行业劳动争议调解委员会成立， 【刊成都市计划 2012 年实现已建工会的行业性劳动争议调解组织组建率达 90等
7、等。旧。区域性、行业性劳动争议调解工作成效显著。根据全总政研室正式发布的 20072010 年度工会组织和工会工作发展状况统计公报，绘制出全国区域性、行业性劳动争议调解组织工作业绩统计表（表一）与全国企事业单位劳动争议调解委员会工作业绩统计表（表二）如下：通过对比分析可以得出如下结论：全国区域性、行业性劳动争议调解组织每年成功调解劳动争议的绝对数高于企事业单位劳动争议调解委员会，全国区域性、行业性劳动争议调解组织调解劳动争议的成功调解率基本上在 80以上，远高于企事业单位劳动争议调解委员会大约 23的成功调鳃率，平均每个区域性、行业性劳动争议调解组织每年成功调解数约为 7 件，而每个企事业单位
8、劳动争议调解委员会每年成功调解数不到 0.20 件。区域性、行业性劳动争议调解的具体制度尚不统一。首先，关于调解组织的设立区域规定不统一。全总工会参与劳动争议处理试行办法 、四川省区域性行业性劳动争议调解试行办法等文件要求在所有街道（乡镇） 、行业设立；2005 年劳社部等部门关于进一步加强劳动争议调解工作的通知 、2008 年银川市总工会关于进一步加强工会劳动法律监督组织和劳动争议调解组织规范化建设的通知等文件要求在小型非公企业和外商投资企业比较集中的乡镇、街道、社区设立。另外，2009 年北京市人社局等部门关于进一步加强劳动争议调解组织建设的工作意见 、吉林省关于构建全省劳动人事争议“大调
9、解”工作体系的意见等文件要求在各地建立区域性劳动争议调解组织，在出租汽车、餐饮服务、建筑等劳动密集型行业建立行业性调解组织。其次，关于调解组织的组建方式规定不统一。1995 年劳动部关于进一步完善劳动争议处理工作的通知等文件要求按照三方原则组建；2009 年人社部等部门关于加强劳动人事争议调解工作的意见却要求工会与企业代表组织两方组建；1995 年全总工会参与劳动争议处理试行办法等文件体现的是工会可以独家组建；吉林省关于构建全省劳动人事争议“大调解”工作体系的意见体现的是人社部门唱主角组建；2005 年河北省劳社厅等部门关于进一步加强劳动争议调解工作的通知等文件体现的是由工会牵头唱主角，商同人
10、社、司法、综治等代表组建；同时河北省还规定可以企业（行业）协会为依托组建行业性劳动争议调解组织。再次，关于调解组织的工作职责规定不统一。全总工会参与劳动争议处理试行办法等文件规定了指导区域内劳动争议调解委员会的调解工作和调解未设调解组织的用人单位的劳动争议两项基本职责；吉林省关于构建全省劳动人事争议“大调解”工作体系的意见规定指导辖区内企业开展劳动争议调处工作和调解比较重要、复杂的劳动争议两项基本职责；四川省区域性行业性劳动争议调解试行办法却只规定了调解本区域、本行业内尚未建立劳动争议调解委员会的用人单位与劳动者所发生的劳动争议一项基本职责。最后，关于调解组织的工作程序制度规定不统一。2005
11、 年劳社部等部门关于进一步加强劳动争议调解工作的通知等部级文件笼统要求各地建章立制做到办案程序和工作制度规范化，对具体制度内容没有作出规定；福州市总工会关于进一步推进完善区域性劳动争议调解工作的通知对乡镇劳动争议调解委员会的印章制度作出了规定；河北省劳社厅等部门关于进一步加强劳动争议调解工作的通知对影响较大的集体劳动争议案件的区域性、行业性劳动争议调解组织的会商调解制度作出了规定；四川省区域性行业性劳动争议调解试行办法等文件对区域性、行业性劳动争议调解组织的案件管辖、调解期限等内容作出了明确规定；武汉市区域性劳动争议调解试行办法还专门规定了调解劳动争议案件所发生的费用由当事人所在单位承担的制度
12、。三、区域性、行业性劳动争议调解统一立法的正当性分析。各地区域性、行业性劳动争议调解组织运行良好、调解工作成效显著，但是这一创新的调解组织形式及其工作制度目前还处在政出多门、各地为政的散乱状态。笔者认为，应当把该项模式创新上升到国家级的法规层面上，制定全国统一的区域性、行业性劳动争议调解法规制度。理由主要有以下四个方面。（一）填补企业劳动争议调解委员会制度的作用盲区。企业劳动争议协商调解规定规定大中型企业应当依法设立调解委员会、小微型企业可以设立调解委员会，事实上全国多数大中型企业没有设立劳动争议调解委员会，小微型企业基本上都没设立劳动争议调解委员会，企业劳动争议调解委员会制度对这些企业无从发
13、挥作用。一方面，企业内设的劳动争议调解委员会对于超企业范围，甚至是跨区域、跨行业的大范围性质的劳动争议也无从发挥作用。有必要制定统一的区域性、行业性劳动争议调解法规制度，规定由此类调解组织调处尚未建立劳动争议调解委员会企业的劳动争议及超企业、跨区域、跨行业的劳动争议，扩大调解工作覆盖面；另一方面，我国已设的企业劳动争议调解委员会在处理企业内部劳动争议方面多年来工作效果较差，甚至可以说是不能正常运转、难以发挥作用，9 3 由区域性、行业性劳动争议调解组织对这些企业劳动争议调解委员会进行工作指导与协助也是必要的。（二）区域性、行业性劳动争议调解组织具有独特优势。区域性、行业性劳动争议调解组织应当按
14、照三方原则组建（后文再作分析） ，这类组织当中各方代表都能摆脱发生劳资纠纷的特定企业行政的束缚操控，能够从双方维权、维稳角度理性公平处理争议，即便是企业方代表也能从企业在人工成本方面公平竞争等角度考虑维护职工利益，各方代表能够保持其独立性、中立性。同时各方代表之间没有根本性利益冲突，能够通过协调沟通形成本区域、本行业劳动争议处理的共同指导方针，能够融合为一个真正的组织体。区域性、行业性劳动争议调解组织能够克服企业劳动争议调解委员会组织上的内在弊端。另一方面，区域性、行业性劳动争议调解组织具有真切了解特定区域行业的企业职工、文化论文“ target=“_blank“企业文化、劳资关系习惯与惯例等
15、独特优势，调处争议特别有针对性、更有亲和力和说服力、调解效果更好。同时，这类调解组织邻近企业、邻近争议发生地，方便企业及职工就近解决争议。区域性、行业性劳动争议调解组织相比人社行政部门而言调处劳动争议更有亲和力、更近便。所以有必要制定统一的区域性、行业性劳动争议调解法规制度，充分发挥此类调解组织预防调处劳动争议的独特优势。（三）统一立法的条件基本成熟。有关部、省、市发布了大量的指导组建区域性、行业性劳动争议调解组织开展调解工作的行政性文件以及规范此类调解组织设立区域、组建方式、工作程序等内容的规范性文件，这些文件为制定统一的区域性、行业性劳动争议调解法规制度提供了充足的可以比较筛选的制度参考。
16、全国各地普遍组建起来的乡镇工会、园区工会、行业工会以及行业协会等组织，为开展区域性、行业性劳动争议调解组织组建工作提供了组织保障。多年来人社系统、工会系统、企业人力资源系统都狠抓干部培训工作并取得了实实在在的丰硕成果，人社、工会、企业等方面都能选派出精明干练、工作能力强的代表组成区域性、行业性劳动争议调解组织开展调解工作。（四）人民调解制度不妨碍区域性、行业性劳动争议调解统一立法。我国劳动争议调解仲裁法 、 人民调解法规定了劳动争议的人民调解模式，确立了劳动争议的人民调解制度，实践中各类基层人民调解组织都在开展劳动争议调解工作。即便如此，按照三方原则组建区域性、行业性劳动争议调解组织，制定统一
17、的区域性、行业性劳动争议调解法规制度仍然是必要的。其一，依据人民调解法规定，各类人民调解组织都应当充分体现群众自治性特征，严格实行选举制或推举制。尽管各类人民调解组织在实践中确实成功调处过一些劳动争议，但是这些纯粹按照群众意愿选举（推举）产生的人民调解委员会难以做到全面、客观、专业地研判劳动关系发展的新情况、新趋势，难以真正担当起调解劳动争议的重任。只有按照三方原则组建起来的区域性、行业性劳动争议调解组织才能够真正担当调解劳动争议的重任，切实构建和谐劳动关系（详见后文分析） 。人民调解制度代替不了区域性、行业性劳动争议调解法规制度。其二，强调三方原则组建的区域性、行业性劳动争议调解组织调解劳动
18、争议，同时也不偏废村（居） 、乡（街）人民调解委员会等人民调解组织调解劳动争议，这样也有利于在三方原则组建的区域性、行业性劳动争议调解组织与人民调解组织之间形成一种工作竞争局面，提高调解工作水平。但是在依照三方原则组建了区域性、行业性劳动争议调解组织的前提下，再依照人民调解法第 34 条之规定组建区域性、行业性的劳动争议人民调解委员会确实就构成重复建设了。其实， 人民调解法第 34 条本身就是立法者对各方利益博弈、观念冲突所采取的回避矛盾的开放性、模糊化的立法技术处理，州立法者本身也没有要求一定要组建区域性、行业性的劳动争议人民调解委员会。其三，台湾劳资争议处理法第 44 条规定表明，台湾劳资争议调解是以直辖市、县（市）主管机关调解为主，同时认可乡镇市公所调解委员会对权利事项劳资争议的调解。Q）我国劳动争议调解仲裁法 、人民调解法既规定企业劳动争议调解委员会调解劳动争议，又规定企事业单位人民调解委员会调解劳动争议。为此，我们制定统一的区域性、行业性劳动争议调解法规制度，允许区域性、行业性劳动争议调解组织与区域性、行业性人民调解委员会同时调解劳动争议又为何不可。四、区域性、行业性劳动争议调解的制度建构。（一）调解组织的设立区域范围。
