1、市政道路上的井盖致人损害赔偿责任承担问题研究内容提要: 城市市政道路上的井盖致人损害所引发的损害赔偿纠纷往往面临受害人得不到有效救济的难题。本文梳理了我国现行法律法规中的相关规定，结合市政管理实务和司法审判实务中的相关做法，提出了问题的解决方案：为使受害人得到全面有效的救济，应建立和完善民事责任主体、行政责任主体和社会责任主体并行的多元化救济机制。也就是说，在妥善解决井盖致人损害的赔偿纠纷时，除了确立民事责任主体的侵权损害赔偿制度之外，还应一方面确认行政主体在市政井盖管理中的义务和相关赔偿责任，另一方面建立相应的社会救助制度和责任保险制度。 关键词: 井盖致人损害 民事责任主体 行政责任主体
2、社会责任主体 多元化救济机制 一、引言井盖作为城市中不可或缺的公共设施，在城市市政中起着举足轻重的作用。井盖一旦丢失、损坏，就会成为危险的隐患，随时可能致人伤残或死亡。于是，受害人就与导致该危险隐患产生的主体形成了损害赔偿的权利、义务关系。如何建立合理有效的受害人救济机制成为市政管理中一个纷繁复杂的问题。司法实务中，井盖致人损害的赔偿纠纷有着各种不同的情形，主要可以分为以下四种类型：第一，井盖权属主体即是井盖管理主体，其在对井盖的日常维护、修缮工作中存在瑕疵，受害人受损而求偿；第二，在井盖权属主体之外，另有单独的井盖管理主体。井盖管理主体在对井盖的日常维护、修缮工作中存在瑕疵，受害人受损而求偿
3、；第三，井盖行政管理主体存在管理瑕疵，受害人受损而求偿；第四，行为人用盗窃等手段破坏井盖公共设施，受害人受损而求偿。这四种不同类型的纠纷在司法实务中分别遇到了不同的瓶颈和难题，具体概括如下：在第一种类型井盖致人损害的赔偿纠纷中，责任单位的确定成为客观不能。在这类案件中，虽然法律法规明确规定由井盖权属主体承担民事赔偿责任。但是根据北京市市政管理委员会所提供的 2008 年井盖事故处理摘要，此类井盖事故在实践处理中的瓶颈是井盖权属主体无处可寻，即所谓的无主井盖伤人成为一大难题。据调查显示，北京市共有地下设施检查井井盖 100.6184 万个，其中水箅子 18.3292 万个，分属于水、电、气、热、
4、通讯等 17 家专业井盖权属单位和社会单位。1由于各处井盖隶属不同的单位和企业，寻找井盖权属单位往往耗时耗力且经常经过多方调查也无法最终确认责任单位。所以处理此类案件时，若仅仅依靠井盖权属单位赔付损害赔偿，无法实现对受害人的有效、便利救济。在第二种类型井盖致人损害的赔偿纠纷中，有两个难题困扰着司法实务：首先，在井盖权属主体与井盖管理主体分立为两个不同单位时，究竟是由井盖权属主体还是由井盖管理主体承担赔偿责任？比如，住宅小区内井盖致人损害的赔偿责任主体究竟是小区业主还是物业公司， 物权法和司法审判实践似乎出现了矛盾和冲突。 物权法第 73 条规定：“建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用
5、房，属于业主共有。 ”依此，住宅小区内井盖属于建筑区划内的“公用设施” ，其所有权也应属于小区业主。可是由此井盖所引发的损害，赔偿责任主体是否也应为小区业主呢？在司法实务判决中，住宅小区内井盖事故损害赔偿纠纷的被告往往不是小区业主，而是物业管理公司；最终法院判决承担赔偿责任的往往也是物业管理公司。2这种责任承担模式如何与物权法上规定住宅小区内井盖归属小区业主共同所有这一所有权制度相互协调论证，值得进一步讨论研究。其次，无论这种类型下的赔偿责任主体最终确定是井盖权属单位抑或是井盖管理单位，其同样存在着第一种类型井盖致人损害赔偿纠纷中所出现的难题，井盖权属单位或是井盖管理单位均淹没在纵横交错的地下
6、设施管道中，无处可寻。在第三种类型井盖致人损害赔偿纠纷中，有一个可问责性与否的难题：行政管理单位履行的是行政职能，那么在其存在管理瑕疵时，是否应该对受害人承担赔偿责任，其法律依据何在?在第四种类型井盖被盗而致人损害所引发的纠纷中，偷盗井盖的行为人理应依法承担相应的刑事责任和民事赔偿责任。但是现实中，这类案例的情况往往是偷盗行为人迟迟没有归案或者没有偿付能力，这时追究行为人的民事责任和刑事责任对受害人救济并无实际功效，受害人无法从直接责任人偷盗井盖的行为人处取得应有的赔偿。二、建立和完善多元化救济机制（一）多元化责任主体的构建笔者认为，在井盖事故中，应该综合考虑不同的责任主体，捋清各个责任主体的
7、赔偿责任分担，从而构建由民事责任主体、行政责任主体和社会责任主体相互补充的全方位、多元化的救济法网，具体分析如下：1、民事责任主体井盖的损害赔偿首先是一个民事领域的问题，民事责任主体需要承担相应的民事责任。具体而言，民事责任主体，即负有井盖管理责任的主体，包括井盖权属主体和井盖管理主体。2、行政责任主体井盖作为城市公共设施，行政管理机关负有不可推卸的行政管理义务和行政责任。3、社会责任主体在直接救济途径无法走通的情况下，社会救助与责任保险需要担负其社会责任。4、其他责任主体在井盖事故中，还有一些不容忽视的其他责任主体。比如井盖被盗而致人损害，这时偷盗井盖的行为人应依法承担相应的刑事责任和民事赔
8、偿责任。比如在井盖事故中，受害人没有足够的自我保护的安全意识，没有尽到合理的注意义务，这时受害人也要根据与有过失制度承担相应的责任。笔者在这里重点讨论的是民事责任主体、行政责任主体和社会责任主体所共同构建的多元化责任救济体系。关于偷盗井盖的行为人的刑事责任民事责任、受害人的与有过失等问题在理论上并无争议，在司法实务中亦无障碍，本文不做更多的讨论。（二）民事责任主体在井盖事故损害赔偿中，民事责任主体，即负有井盖管理责任的主体，可以划分为井盖权属主体和井盖管理主体。1、井盖权属主体（1）井盖权属主体的类型化区分在城市地下设施的建设中，涉及电力、电信、燃气、供热、供水、环卫、市政、房管、园林、公安交
9、通、消防等各个部门，各类井盖的权属也呈现纷繁复杂的局面。大致可以分为以下几种情况：第一，井盖属于一个井盖权属单位单独所有并使用、维护；第二，井盖由井盖权属单位委托具有相应维护能力的单位对其井盖设施进行维护3；第三，井盖属于两个或多个井盖权属单位共同所有并共用；共用单位协商明确一家单位负责维护，或者共同委托一家具有相应维护能力的单位维护。4（2）井盖权属主体的过错推定责任根据民法通则第 126 条和侵权责任法第 85 条的规定，井盖权属主体在井盖致人损害时承担过错推定的损害赔偿责任，即除非井盖权属主体可以证明自己尽到了合理的管理维修义务，证明自己没有过错，否则井盖权属主体便对受害人承担损害赔偿责
10、任。2、井盖管理主体（1）井盖管理主体的类型化区分井盖管理主体在市政实务中大致可以分为以下两种情况：第一，井盖管理主体与井盖权属主体合一，即井盖的管理者便是井盖的所有者；第二，井盖管理主体与井盖权属主体分离，即两者分别为两个不同的单位。具体来说，又分为两种情形：首先，在井盖施工期间，工程发包方是井盖权属主体，而施工单位或者建设单位为井盖管理主体。其次，井盖权属主体委托具有相应维护能力的单位管理并维护，则受托单位便为井盖管理主体，委托单位为井盖权属主体。典型的情况是建筑区划内住宅小区公共区域的井盖，是小区业主委托物业管理公司维护管理，小区业主则为井盖权属主体，物业管理公司则为井盖管理主体。（2）
11、井盖管理主体的绝对责任当井盖管理主体与井盖权属主体合一时，不存在损害赔偿责任主体的争议，由这个合一的主体承担民事赔偿责任。但是当井盖管理主体与井盖权属主体分离时，即出现上述类型化区分中的第二种情况时，井盖事故的损害赔偿责任究竟由井盖权属主体承担，还是由井盖管理主体承担，或者由二者共同分担，则存在着争议。笔者认为，当权属主体与管理主体分离时，应由管理主体承担赔偿责任，即井盖管理主体承担的是绝对责任，谁管理谁负责。井盖权属主体只有在与井盖管理主体合一时或者不存在井盖管理主体时才承担赔偿责任。具体理由有：法条依据一方面， 侵权责任法第 91 条专门针对井盖问题做出了相应规定：“窨井等地下设施造成他人
12、损害，管理人不能证明尽到管理职责的，应当承担侵权责任。 ”可见，法律明确规定需要承担侵权责任的主体是管理人，即这里所指的井盖管理主体。另一方面，根据民法通则第 125条和侵权责任法第 91 条的规定，井盖施工过程中致人损害，由施工人承担赔偿责任。依此，法律明文规定在施工期间由井盖管理主体施工方而非井盖权属主体工程发包方承担民事赔偿责任。法理依据A、损害预防理论：笔者认为，在确认损害赔偿责任主体时应该重点着眼于防止井盖事故损害的再次发生。责任主体的最终确定应该考量井盖权属人和井盖管理人何者离损害发生的原因更为接近，何者更有能力预防损害的发生。而井盖管理主体较井盖权属主体而言，更接近导致井盖事故发
13、生的维护管理瑕疵，更有能力去妥善管理井盖，预防悲剧的发生。比如，物业管理公司承担损害赔偿责任后，必然会在日后加强其对井盖进行巡查和检查，发现井盖瑕疵后采取有效措施紧急处理，这便能更有效地预防井盖悲剧的再次发生。若是由小区业主承担赔偿责任，小区业主在维护管理井盖上发挥不了如此立竿见影的作用。B、损失分担理论：笔者认为，在确认损害赔偿责任主体时应该更多考虑损失的公平合理分担，考虑管理者和权属者何者更具有分担能力。在住宅小区井盖事故赔偿问题上，一般而言，物业管理公司较之小区业主更具有偿付受害人损失的能力。由物业管理公司来承担赔偿责任能使受害人的损失得到比较公平合理的分担。司法实务依据如上文所述，实践
14、中，住宅小区内井盖事故损害赔偿纠纷的被告往往不是小区业主，而是物业管理公司；最终法院判决承担赔偿责任的往往也是物业管理公司井盖的管理主体。需要特别强调的是，这里所述的井盖管理主体承担绝对责任，是在最终赔偿责任的分配层面而言的，而不是在受害人求偿层面而言的。 侵权责任法第 85 条较之民法通则第 126 条，将责任主体由原来的“所有人、管理人”扩展为“所有人、管理人和使用人” ，并增加其对其它责任人追偿的制度。 侵权责任法的这项变动有利于受害人更及时更有效地受偿：受害人可以不必精确地确认究竟谁是井盖致人损害中真正的责任主体，便可以从井盖所有人、管理人和使用人三方中任意一方5处首先获得赔偿。真正责
15、任主体的确认则发生在之后井盖所有人、管理人和使用人三者之间相互追偿或者向其它责任人追偿的法律关系中。根据侵权责任法第 85 条的规定，受害人可以在求偿阶段选择向井盖权属主体提出赔偿要求，司法机关也应该支持这种诉求。但是井盖权属主体在向受害人支付赔偿款后可以向井盖管理主体追偿，从而使得井盖管理主体成为最终负赔偿责任的民事责任主体。（3）井盖管理主体的过错推定责任根据民法通则第 125 条、第 126 条和侵权责任法第 85 条、第 91 条的规定，井盖致人损害，井盖管理主体承担过错推定损害赔偿责任，其在证明自己已经尽到管理义务时免责。（三）行政责任主体在井盖管理体系中，政府行政主管部门对井盖的管
16、理是基于公共利益的行政管理，负有相关的行政管理义务，在相应情况下还需承担相应的行政责任。 1、行政责任主体的行政管理义务有些政府负责人认为，政府行政主管部门对井盖的行政管理主要限于制定井盖的相关标准、规范和法规规定，对违法行为和管理不善行为依法进行处罚，并负责对井盖管理信息依法提供咨询与服务；并不负有对具体井盖设施进行日常维护管理的义务。6但是笔者认为，在最新数字化城市管理模式的协助下，行政责任主体的行政管理义务不应只停留在宏观立法和信息服务层面，而应当具体涉及到井盖的日常维护和检查以及在特定紧急情形下的修缮义务。主要理由有三：（1）法条依据北京市地下设施检查井井盖管理规定7、 实施北京市地下
17、设施检查井井盖管理规定细则8、 济南市城市道路井盖设施管理规定9、 南昌市城市道路井具设施管理办法10等相关大城市地方法规规章对城市市政管理中所有和管理井盖相关的单位以及行政管理部门对井盖的管理义务做了详尽的规定，主要可以总结为以下几点规则：第一，井盖施工期间，由施工单位或建设单位负责井盖的维修、养护和管理。第二，井盖权属单位或者井盖管理单位负责井盖的日常维护、修缮工作。这些相应的单位必须建立健全井盖管理和维修责任制度，并配备专门巡查人员，加强对井盖的巡查和管护。在发现井盖丢失、损坏、移位、震响等情况时, 应立即补装、维修或更换。确保井盖完好无恙，车辆、行人通过时不坏、不动、 不响。第三，井盖
18、管理行政单位落实检查监督职能，并在紧急情况下负责修缮，确保公共安全。井盖管理行政单位必须指派专人对公共场所的井盖经常巡查，定期检查，监督负有管理责任单位的工作。在接到报告或者发现井盖丢失、损坏等情况时，应当立即设立警示标志，并通知负有管理责任的单位进行维修或补装。在保护市政设施安全和保证车辆行人通行安全的紧急情况下或者在无法确认负有井盖管理责任的单位的情况下，应当先行补装、更换或采取其他安全措施。所需的费用, 由负有管理责任的单位承担。具体到行政责任主体的行政管理义务，根据北京市地下设施检查井井盖管理规定第 5 条、 实施北京市地下设施检查井井盖管理规定细则第 5 条、 济南市城市道路井盖设施管理规定第 6 条、南昌市城市道路井具设施管理办法第 13 条等地方法规规章的明文规定，行政责任主体负有以下法定的义务：第一，监督管理义务：建立监督巡查和定期检查制度，设立监督电话，及时受理投诉。 第二，协调维修义务：发现险情，立即设立警示标志，通知负有管理责任的单位进行维修或补装，验收其维修工程。第三，替代维修义务：在保证公共安全的紧急情况下或者在无法确
