1、新形势下我国粮食直补政策实施中的问题与解决思路内容摘要：目前，我国粮食直补政策实施的效果并非令人满意，国家粮食安全与农民种粮积极性并未因为粮食直补政策而有实质性的提高。本文分析了现阶段粮食直补政策存在的问题，并提出推进农村系统性改革才是解决问题的根本出路。 关键词：新形势 粮食直补 建议 农业是风险产业，是国民经济的基础。粮食更是基础，是确保社会稳定与国家安全的重要保障。一个国家粮食供给出现问题，后果不堪设想。为确保国家粮食安全，2004 年起我国实施了粮食直补政策，政府投入了巨额资金对农业和农民进行资金补贴。粮食直补政策的实施效果不仅关系着国家粮食安全与粮食政策的调整，而且关系着农民的利益与
2、农村的长远发展。因此，对于粮食直补政策效果的研究具有非常重要的现实意义。 甘肃三县粮食直补政策效果评估调查结果 自 2004 年我国实施粮食直补政策以来，其一直备受政府与农民的强烈关注。为了评估粮食直补政策的效果，2008 年 8 月笔者在甘肃省金塔、秦安、陇西三县进行了调研。粮食直补政策的根本目的就是调动农民种粮的积极性，增加粮食产量，确保国家粮食安全。因此，从逻辑上说，从粮食直补政策与粮食产量之间的关系方面探究其效果，是一种首选的思路。然而，现实当中影响粮食产量的因素很多，如自然灾害、科技水平、城镇化与生产工具等等，无法简单地说粮食增产就是粮食直补政策的功效，很难用控制变量的方法把粮食直补
3、政策与粮食产量之间的关系分离出来。于是本文采取群众的满意度、粮食直补资金的用途、农村种粮土地面积、粮食直补政策执行中存在的其它问题四个指标，对其效果进行间接评估，结果发现粮食直补政策与政策目标之间的差距甚远。其调查结果主要如下： （一）群众的整体满意度不高且意见不一 粮食直补政策实施以来，广大农民得到了直接的实惠。但通过调查发现，人们对粮食直补政策并非完全满意。据调查数据统计，县级干部和乡干部对粮食直补政策的满意度分别为 53.5%和 35%，村干部和农民的满意度为 78%和 88%，整体满意度为 63.6%。通过不同群体对粮食直补政策满意度的对比显示，县、乡干部和村干部、农民对粮食直补政策的
4、满意度迥然不同，对于是否继续执行粮食直补政策意见不一（见表 1） 。大多乡干部和县级干部希望“取消”粮食直补政策， “转移”粮食直补资金到农村基础建设中去。 （二）粮食直补资金无法切实用于粮食生产 粮食直补资金是粮食直补政策的实施载体，只有把粮食直补资金用于粮食生产，粮食直补政策才能发挥作用。而据甘肃三县的调查显示，只有 16%左右的农民把粮食直补资金用于农业生产（见表 2） ，因此，粮食直补资金无法真正用于粮食生产，政策效果大打折扣。 （三）粮食直补政策没有稳定、增加农民种粮土地面积 从土地种植面积的角度分析粮食直补政策效果，主要看近年来农村土地种植面积是否稳定或有所增加。在每个县随机选择一
5、个村进行“解剖麻雀”式的分析中，笔者发现农民种植的总土地面积不断减少，农民弃荒现象严重，粮食直补资金在促进农民种粮积极性方面的作用微不足道，其微弱作用完全被城市化带动农民离乡进城的冲击力完全消解（详见表 3） 。 （四）粮食直补资金发放标准低且发放困难 粮食直补政策实施以来，广大基层干部与农民都认为其发放标准太低，有 83%以上的农民认为发放给自家的粮食直补资金的数额远远低于农资产品涨价数额，建议提高补贴水平。在三县的调查中，乡镇政府主要按照农村人口数量发放粮食直补资金，但现在很多农民不种地而进城打工，甚至举家在外多年不归，土地荒芜，但粮食直补资金却照常发放，造成部分群众的“怨言”与“不公平感
6、” 。如要采取按实际种粮面积发放资金，则会受到“黑地”与统计工作繁重的巨大压力。 （五）粮食直补政策总体绩效较差 从人民群众对粮食直补政策的满意度、粮食资金用途、农民种粮土地面积及其直补政策执行中遇到的问题四个方面来看，人们群众的满意度不高且意见不一，直补资金无法真正用于粮食生产，农民种粮积极性没有实质性稳定与提高，种植粮食的土地面积数量不断下降，直补资金发放标准低且发放困难，发放过程中产生新的问题。因此，可以断定，粮食直补政策在“道义”方面反映了党和国家对农民的关怀以及对国家粮食安全的重视，但其并未达到其政策的功效，其总体效果较差。 粮食直补政策效果不佳的原因分析 粮食直补政策是用来保护国内
7、农业生产与提高农民种粮积极性的国际惯用政策。用综合持量（AMS）计算，当前我国粮食直补水平符合中国加入 WTO 后签订农业协议的规定，而且我国的农业直补水平远远低于发达国家。是什么原因导致粮食直补政策效果差，直补资金无法用于粮食生产？调查发现其主要原因如下： （一）生产生活条件差和农资产品涨价快导致农民种粮积极性下降 在贫困的农村地区，人们的生产生活环境恶劣，自然灾害频繁，交通不便，水利灌溉等基础设施缺乏，贫困的农村地区缺少农业技术研发与推广，缺少农业市场信息服务，农民年人均纯收入非常低。近年来农资产品价格飞涨，就农业生产资料价格上涨一项造成的农业负担远远超过了农业补贴资金数额。 据国家权威机
8、构的资料显示，2006 年化肥与农药价格涨幅在20%30%之间。因此，少量的粮食直补资金对于整个种粮成本来说相当于杯水车薪，很难调动农民种粮的积极性。农村生产生活条件差导致种粮成本居高不下，加上近年来城市化迅猛推进，农民觉得“比较利益”明显，落后地区农村年轻人基本上都在外边打工，只留下无法离开土地的“三八六一九九部队” ，由于缺乏必要的医疗卫生等生活服务，有限的粮食直补资金就很自然地被用于看病抓药等日常开支，而不是用于购买化肥等农资产品。 （二）农业配套补贴资金不足与种类少造成政策作用有限 WTO农业协议把一般农业支持政策分为三类，分别是“绿箱” 、“黄箱”和“蓝箱”政策。绿箱政策主要指政府提
9、供的一般性农业服务，具体包括农业科技推广、病虫害防治、农业安全检测、基础设施建设、环境保护与地区性援助等。黄箱政策主要包括粮食直接补贴与间接的价格补贴，黄箱政策具体包括对农产品价格实行补贴和营销贷款，按产品种植面积或人头对农民给予补贴，对农民购买农资产品给予补贴，按牲畜数量对养殖户进行补贴，按照物价上涨对农民购买生产资料进行价格补贴以及风险补贴等。黄箱政策会对国际贸易造成扭曲，是需要限制或削减的支持政策。蓝箱政策是对国际贸易有严重扭曲的农业保护政策。绿箱、黄箱和蓝箱政策相互配合使用，对于保护农业生产和提高农产品的国际竞争力有重要作用。西方国家的绿箱资金投入一直较高，从 2000年后不断减少绿箱
10、政策支出，现已经进入完善绿箱，加大黄箱扶植，巧妙运用蓝箱政策扶植保护农业生产与调动农民生产积极性的阶段。 现阶段我国农业生产保护政策中， “绿箱”与“黄箱”政策支持力度非常小，我国“黄箱”措施中的农业补贴支出占农业生产总值的比例为 1.23，而同期美国和欧盟对本国农业的补贴已分别占到农业生产总值的 50和 60，日本更是高达 76.7。我国黄箱政策不仅资金投入少，而且补贴种类少，对于农业结构调整补贴、休耕补贴、保险补贴基本没有实施，我国也没有实施蓝箱政策来保护农业。 （三）补贴重点与补贴方式不合理造成大量资金浪费 本文经过调研发现，对粮食直补政策不够满意的群体主要是各级干部，他们认为粮食直补资
11、金“好钢没有用到刀刃上” 。县级干部和乡干部认为应该把粮食直补资金集中起来办大事，而不是分散到农民手中。因为落后地区农村农业生产落后，农民种粮积极性低与农民离开土地的根本原因还是农村的各种条件太差。所以，补贴资金应该集中起来办大事，解决当前农民急需的基础建设。 在“绿箱”政策中的基础设施、农业科技研发与应用、市场服务与指导、病虫害防治等政策支持不到位的情况下，推行粮食直补政策，把大量资金分散到农民手中，有些既不治标又不治本的“撒胡椒面式”嫌疑。另外粮食直补资金的用途难以掌握和控制，按亩或人头发放造成不种粮的人也得到补贴，现阶段我国有 2 亿多农民工进城务工，很多人不种粮但是仍然领取直补资金，所
12、以对资金的发放困难并导致一些社会问题。 （四）农村土地经营权分散致使种粮成本太高 现阶段农村土地经营权分散，土地经营权无法合理流转，农业生产工具无法更新，农村合作化程度低，农业生产效益长期低迷，这严重损伤了农民种粮积极性。在调查过程中，笔者发现一般山区每家庭拥有的土地面积在 10 亩左右，但每家均拥有土地块数超过 11 块，平均每块土地面积只有 9 分左右。乡政府所在地的农户每家庭拥有土地 6 亩左右，平均每家拥有土地 4.8 块以上，平均每块土地不足 1.3 亩。土地经营权的条块分割造成大型、便捷、高效的农业生产工具也无法使用，影响了生产工具的改进，最终影响到生产效率的提高，影响到农民种粮的
13、积极性和粮食产量的提高（见表 4） 。 （五）城市化过程中的比较利益直接“埋没”了政策效用 城市化是现代化与工业化过程中的必然趋势，随着我国城乡一体化进程的加快，农业逐渐成为弱势产业，农民逐渐成为“弱势群体” ，农村逐渐被工业文明和城市文明所“湮没” 。多年来，我国农村生产生活条件没有提高，而城市却以惊人的速度扩张，城市劳动力需求不断增加，越来越多的农村人来到了城市，有人在城市安家落户，变成了市民，而有的人像候鸟一样往返城乡之间。据估计，当前我国有 2 亿左右农民工在“比较利益”的驱动下来到城市生活，这不是一个小数目。 种粮要靠农民，要靠有力量、有知识的农民，农村劳动力的“倾巢出动”造成农村的
14、“空壳” ，尤其是有知识的高素质农民的“空壳” ，怎么提高农民种粮积极性？这既是一次挑战，又是一次机遇。人口离开土地造成当前农村有能力与知识的劳动力的空缺，不利于当前农村与农村的发展，但辨证地看问题，大量青壮年劳动力离开土地进城务工，其为农村带来了大量的发展资金，又为解决土地流转提供了难得的机遇，机遇已经摆在我们面前，但这种挑战无疑已经化解或消解了粮食直补政策的微弱效用。 新形势下完善粮食直补政策的建议与对策 综上所述，粮食直补政策的初衷是好的，它反映了国家对“三农”问题的重视。粮食直补政策产生效用，但主要是农民在“道德上”的对党和政府关怀的感激与信任，其发挥的经济效用并不是非常明显，并且这种
15、作用被农村生产生活条件差以及城市化的冲击消解。解决粮食问题不仅仅应该考虑粮食政策，更是思考一个包括“三农”与“城市化”等在内的系统工程。因此，对于粮食直补政策问题的思考，已经远远超出粮食直补政策的范围，其已经涉及到了社会生活中的各个方面。站在新的起点，结合中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定与本文对粮食直补政策的研究与调查，下文提出如下建议： （一）加大“绿箱”配套政策支持力度 现阶段政府加强“绿箱”政策主要办法是加大对农业的资金投入力度，不断改善农村道路、桥梁、水利灌溉、电网等基础设施建设，引导农民使用先进的农业生产工具，降低农业生产成本；加大农业科研投入、农业技术培训与推广方面的
16、资金投入，真正实现科技兴农，用先进的科学技术带动农业发展；保护农村自然环境，做好农业气象预报、病虫害防治、农业安全检测等工作，以减少农业生产过程中的风险，降低生产成本；做好销售过程中的信息服务，注意当地特色产业链条的培育。实施“绿箱”政策是解决农业问题的根本，其既不违背 WTO农业协定的要求，也是我国政府长期没有解决好的问题。中央政府要通过调整财政和国债投入结构，使农村能获得较多的财政资金，加速改善农业生产条件和农村生活环境。当前我国四万亿刺激国内需求的政策，其支出预算要对落后地区的“三农”进行优先保障，切实给予“三农”大力支持，并把钱花到实处。地方政府要用战略性眼光看待这些支农惠农政策，把“
17、绿箱”资金真正用在“刀刃”上。 （二）尽快扩大“黄箱”补贴范围并采取灵活的补贴方式 当前“黄箱”政策执行过程中存在的主要问题是，黄箱补贴不仅种类少，而且资金严重不足，补贴方式不当。完善包括粮食直补政策在内的“黄箱”政策可以考虑以下建议：增加粮食直补资金的种类，对养殖业、养鱼等都给予适当补贴，使粮食直补资金扩展到整个大农业的生产过程当中。同时增加休耕补贴，加大风险补贴。在落后的农村地区，其最需要改善农业生产的基础设施与服务，可以把粮食直补资金暂时“转移”为“绿箱”政策资金支出，支持基础设施建设，也可以把粮食直补资金变为粮食种植农户的无息贷款，要求农户用粮食或农产品偿还，或把粮食直接补贴转变为农业
18、保险。此外，对于农业生产环境与设施较好的地方，粮食直补资金可以直接发放。对于种子、化肥等农业生产资料的补贴则按照当年农资产品上涨实际幅度支付，在农村村民自愿合作的基础上，可以结合农村养老保障和新型合作医疗，把钱直接按照人头划拨到个人养老账户上，考虑农村长期稳定与农民的未来生活。把当年农业风险补贴及保险金可以直接及时发放到农民手中，用于稳定和提高粮食生产。当前我国的“黄箱”政策在基期农业总产值中只占 3.3，这与“黄箱”政策的上限允许标准 8.5的微量允许标准量相比还有比较大的利用空间。 （三）积极探索农村土地流转制度与农业合作社 当前家庭联产承包经营制度的不完善是导致农业种粮成本居高不下，农业生产工具无法改进，农民种粮积极性下降的一个非常重要的原因（见表 4） 。据表 4 数据计算，土地经营权的条块化与生产工具是否改进之间的相关系数达到 0.965，土地经营权的条块分割与农业生产率的相关系数为 0.881（按照配对来分析的皮尔森系数） ，如果土地条块分割促进生产力工具的改进，则两因素整合与农村生产率的相关系数则为 0.976。所以，积极探索土地经营权的改革，对于提高粮食生产有极其重要的意义。 改革农村现有的土地经营权制度要考虑这样几个问题：第一，要提高农村生产效率与效益，政策先行，首先必须制定改革当前土地经营权流转的相关政策；第二，要保持农村稳定，必须把土地流转与反贫困、
