1、中国城乡税制格局的演变内容提要：本文以权威性的税收史料为依据，比较全面、概要地描述了中国城乡税制演变的轨迹，认为中国城乡税制差异的出现是中国社会、经济发展到一定阶段的产物，城乡税制的统一也是社会、经济发展到一定阶段的结果。 关键词：税制，格局，演变一、从税收的起源看城乡税制的发展趋势从人类社会发展的历史来看，税收萌芽于原始社会的末期和奴隶社会的初期，属于为满足氏族部落和奴隶制国家的共同需要而缴纳或者征收的公共产品。由于当时的经济以农业为主，税收自然主要来自农业。随着经济的发展和经济的重心向城镇转移，来自城镇工业和商业的税收逐步增加。目前，在经济发达的国家，已经实现了城乡经济的一体化，城乡税制也
2、随之统一，如增值税、销售税(营业税)、法人所得税、个人所得税、房地产税等，单独对农业和农民征收的税种已经十分罕见。由此可见，城乡税制差异的出现和消除都是社会、经济发展到一定阶段的结果。中国早在 4000 多年前的夏代就出现了税收的雏形贡，它是对土地出产物和地方特产的征收，可以视为中国农业税收的萌芽。对工商业征税始于公元前 11 世纪的西周，称关市之赋和山泽之赋。进入封建社会以后，工商税收有所扩大，并对盐、铁长期实行专卖，唐代后期的食盐利税和茶税、酒税 3 项收入一度占全国赋税的 12 以上。明、清时期，工商税种较之过去有增无减，日益强化了重农抑商和财政搜刮为目的的重征商税政策，严重地影响了工商
3、业的资本积累，这是中国近代社会、经济落后的重要原因之一。从税收的来源看，在中国的奴隶社会和封建社会，无论是被称为税收雏型的贡、赋，还是田赋(土地税)、力役，都主要来自农业和农村。由于商品经济不发达，经济活动以自给自足的农业生产为主，政府的税收只能以农业为主要来源，对农业的课税只能以土地和人口为对象。同时，对于商品征收市场税、入市税、关税等税种。从清朝末期开始，由于工商业和对外贸易的快速发展，税收总额中田赋收入所占的比重开始大幅度下降(从清初的 80%以上降至清末的 20%以下)，来自城镇的工商税收和关税收入所占的比重开始大幅度上升。辛亥革命爆发，中华民国成立以后，中国逐步开始采用由现代直接税和
4、间接税构成的税制。其中，北京政府时期税收收入的主要来源是关税、盐税和田赋(其中田赋占 20%左右)。南京政府时期，在借鉴西方国家财政、税收理论和税收制度的基础上，建立了一套相对完整的、直接税与间接税并存，以间接税(主要为货物税、关税、盐税和营业税)为主体的税制，实现了从封建税制向近代资本主义税制的过渡，但是田赋始终是地方税收收入的主要来源(约 50%)。在中国共产党领导的革命根据地，公粮(即后来的农业税)始终是红色政权税收收入的主要来源(一般在 70%甚至 80%以上)。二、新中国农村税制的建立和发展1949 年中华人民共和国成立以后，在清理旧中国税收制度和总结革命根据地税制建设经验的基础上，
5、建立了人民共和国的新税制。1950年 1 月 30 日，中央人民政府政务院总理周恩来签署政务院通令，发布关于统一全国税政的决定和全国税政实施要则 ，规定全国一共设立 14 种税收，即货物税、工商业税(包括营业税和所得税两个部分)、盐税、关税、薪给报酬所得税、存款利息所得税、印花税、遗产税、交易税、屠宰税、房产税、地产税、特种消费行为税和使用牌照税。除了上述税种以外，各地还征收农业税、牧业税、契税等地方性税收。在新中国成立以后征收的税种中，主要在农村对农民征收的税种有 4 个：(一)农业税中国的农业税是对农业收入征收的一种税收。新中国成立初期，老解放区已经完成了土地改革，农业税基本上沿用过去自定
6、的征收制度，新解放区的征税办法则很不统一。1950 年 9 月 5 日，为了统一新解放区的农业税制度，中央人民政府委员会公布新解放区农业税暂行条例 ，即日起施行。新的解放区的农业税以户为单位，按照农业人口每人平均的农业收入计征。农业收入的计算，以土地的常年应产量为标准，不同来源的收入计算方法不同。每户农业人口全年平均农业收入不超过 150 斤主粮者免征，超过者按照 3%42%(后来逐步调整为 7%30%)的 40 级全额累进税率计征。荒地；以试验为目的的农场、林场；学校、孤儿院、养老院、医院自耕的土地，经过县(市)以上人民政府批准者；机关、部队的农业生产收入，已经向国家缴纳生产任务者，可以免征
7、农业税。垦种荒地、轮歇地，可以定期免征农业税。遭受自然灾害者和规定的特别贫困者，经过批准可以减征、免征农业税。1958 年 6 月 3 日，第一届全国人民代表大会常务委员会第九十六次会议通过中华人民共和国农业税条例 ，同日中华人民共和国主席毛泽东以主席令公布，即日起施行。农业税的纳税人为从事农业生产、有农业收入的单位和个人，征税对象为粮食作物、经济作物、园艺作物等类收入，以粮食作物的常年产量为基本计算标准。农业税实行地区差别比例税率，全国的平均税率规定为常年产量的 15.5%。对于纳税人依法开垦荒地或者用其他方法扩大耕地面积取得的收入，在山地上新垦植或者垦复经济林木取得的收入，从农业科研机关、
8、农业学校进行农业试验的土地和零星种植农作物的宅旁隙地取得的收入，可以定期免征或者免征农业税。纳税人的农作物由于遭受自然灾害而歉收的；农民的生产、生活还有困难的革命老根据地，生产落后、生活困难的少数民族地区，交通不便、生产落后和农民生活困难的贫瘠山区；革命烈士家属、在乡的革命残疾军人和其他纳税人，由于缺乏劳动力或者其他原因而纳税确有困难的，经过批准，可以减征或者免征农业税。至此，实现了全国农业税制度的统一。为了平衡农村各种作物的税收负担，1983 年 11 月 12 日，国务院发布关于对农林特产收入征收农业税的若干规定 。根据这个文件，园艺收入、林木收入、水产收入和各省、自治区、直辖市人民政府认
9、为应当征收农业税的其他农林特产收入，均属农业税的征税范围；从事应税农林特产品生产，取得农林特产收入的单位和个人为农业税的纳税人；以农林特产品的收入为计税依据，各种农林特产收入的核算方法和具体征税办法由各省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况自行制定；农林特产农业税的税率一般定为 5%10%，具体适用税率由各省、自治区、直辖市人民政府规定(原则是不低于粮田的实际税负水平)。对于少数获利大的产品可以适当提高税率，但是最高不得超过 15%。这时，就出现了农林特产税与 1958 年制定的工商统一税条例(草案)和 1973 年制定的工商税条例(草案)部分的税目(农、林、牧、水产品)相同，重复征收的矛
10、盾。1984 年税制改革开征产品税以后，上述矛盾依然存在。1994 年税制改革时，为了更好地适应农业、林业、畜牧业、渔业生产发展的实际情况和税制改革、财政体制改革的需要，将农林特产农业税与产品税、工商统一税中的农、林、牧、水产品税目(不包括改征屠宰税的猪、牛、羊)合并，改为征收农业特产农业税(简称农业特产税)。1994 年 1 月 30 日，国务院发布关于对农业特产收入征收农业税的规定，即日起施行。农业特产税的纳税人为在中国境内生产农业特产品的单位和个人；征税对象为国务院和各省、自治区、直辖市人民政府规定的农业特产收入；全国统一的税目有烟叶产品、园艺产品、水产品、林木产品、牲畜产品、食用菌、贵
11、重食品等 7 个，税率从 8%31%不等，其他农业特产税的税率从 5%20%不等。农业科研机构和农业院校进行科学试验取得的农业特产收入；在新开发的荒地、荒山、滩涂、水面上生产农业特产品的；老革命根据地、少数民族地区、边远地区、贫困地区和其他地区中温饱问题尚未解决的贫困农户，纳税确有困难的；因自然灾害造成农业特产品歉收的，可以享受一定的减税、免税待遇。从 19502005 年的 56 年间，农业税始终是中国农业税收的主体税种，农业税收人占农业税收收入的比重平均高达 90%以上。此外，在新中国成立初期和计划经济时期，农业税不仅是国家税收的主要来源之一，也是贯彻国家的农业政策和粮食管理制度的一项重要
12、措施。(二)屠宰税中国的屠宰税是对屠宰规定的牲畜的行为征收的一种税收。根据政务院的规定，中央人民政府财政部于 1950 年初拟定了屠宰税暂行条例的草案，并发布试行。同年 12 月 19 日，周恩来总理签署中央人民政府政务院令，公布屠宰税暂行条例 ，即日起施行。屠宰税的纳税人为屠宰猪、牛、羊等牲畜者，征税对象为规定的应税牲畜，按照牲畜屠宰以后的实际重量从价计税，税率为 10%。不能按照实际重量计征的地区，可以规定各种牲畜的标准重量，从价计征。自养、自宰、自食的牲畜，可以免征屠宰税。各省(市)人民政府可以规定对辖区少数民族宗教节日屠宰牲畜的免税办法。屠宰税是一个原始、落后的小税种，征税对象的范围和
13、税源都很小，而且分布零散，收入额也很少。但是，它的涉及面比较广，政策性比较强，其收入在地方财政收入(特别农区、牧区的县、乡级财政收入)中一度也占有一定的地位。此外，在新中国成立初期和计划经济时期，通过屠宰税的征收与管理，对于保护牲畜，促进农牧业生产的发展，也曾经发挥过一定的作用。(三)交易税中国的交易税是对规定的交易征收的一种税收。1950 年召开的二届全国税务会议和 1951 年召开的三届全国税务会议曾经拟定过交易税暂行条例(草案) ，但是后来始终没有发布，由各地根据全国税务会议的精神和当地的实际情况自行制定单行办法征收。1951 年 5 月召开的三届全国税务会议决定：交易税的征税品种要从严
14、，全国开征的品种仅限于牲畜、粮食两种。各地认为有必要管理和征税的大宗产销货品，由各大行政区人民政府或者军政委员会在不影响城乡物资交流的方针和便商利民的原则下，确定是否征收交易税，开征者需报财政部备案或者核准。1953 年修正税制以后，粮食交易税改征货物税，棉花交易税并入商品流通税，对其他征收交易税的土特产品也陆续停止征税，继续对牲畜交易征收的交易税便成为一个独立的税种，并规定对猪、羊停止征税。1962 年 4 月 16 日，国务院批准财政部制定的集市交易税试行规定 ，并将其下发各地执行。具体征税办法由各省、自治区、直辖市人民委员会根据上述规定结合本地区的实际情况制定，并报财政部备案。集市交易税
15、的纳税人为在集市上出售农副产品的单位和个人。征税产品原则上规定为家畜、家禽、肉类、蛋品、干鲜果、土特产品和家庭手工业产品等 7 个种类。计税依据是应税产品的实际销售收入，税率按照不同产品分别规定为 5%、10%和 15%。为了照顾农民之间的零星交易，各省、自治区、直辖市人民委员会可以在 710 元的幅度以内规定起征点。对于幼畜、幼禽、各种作物的种子、种苗、饲料、柴、草、小农具等产品，可以不征税。对于农民以低于集市上的价格出售给国营商业、供销合作社的产品，人民公社各级生产单位和社员通过贸易货栈、农民服务部出售的产品，可以给予一定的减税、免税照顾。1982 年 12 月 13 日，国务院发布牲畜交
16、易税暂行条例 ，自1983 年起施行。牲畜交易税的纳税人为购买牛、马、骡、驴、骆驼等 5种牲畜的单位和个人，按照牲畜头(匹)的成交额计算缴纳，税率为 5%。遭受严重自然灾害地区的人民公社、生产队和社员个人在恢复生产期间持有关证明购买自用的牲畜，配种站、种畜站(场)购买的种畜和科研、教学用畜，省级人民政府规定需要免税的牲畜，可以免征牲畜交易税。交易税也是一个很小的税种，征税对象的范围和税源都很小，而且分布零散，时征时停，收入额微乎其微。但是，在新中国成立初期和计划经济时期，交易税仍为贯彻国家的贸易政策和市场管理制度的一项重要措施。(四)牧业税 中国的牧业税是对牧业收入征收的一种税收。由于中国牧区
17、地域辽阔，各地牧业生产发展情况差别很大，而且从事牧业生产的大多是少数民族，牧业税的征收办法由各地根据政务院(国务院)的有关规定自行制定，一直没有制定全国统一的牧业税法规。牧业税的纳税人包括在牧区、半农半牧区从事牧业生产并取得牧业收入的单位和个人，征收范围为牧养的马、牛、羊、骆驼等牲畜，计税依据为纳税人从事牧业生产取得的总收入或者牧养的牲畜头数，主要采取定额税率和比例税率两种税率形式，税负按照略低于农业税负担的原则确定。牧业税也是一个很小的税种，仅在特定的地域征收，税源很小且分布零散，收入额微不足道。但在新中国成立初期和计划经济时期，牧业税同样也是贯彻国家的牧业政策和民族政策的一项重要措施。19
18、50 年，上述 4 种税收的收入合计 20.8 亿元，占全国税收收入的比重高达 42.4%。在此后的 30 多年间，上述税收的收入始终徘徊在 30亿元左右，1985 年以后小幅增长，1994 年和 1995 年先后超过 100 亿元和 200 亿元，2002 年和 2003 年均超过 420 亿元。与此同时，上述税收占全国税收收入的比重从 1951 年以后逐步下降，1960、1970、1980、1990、2000 年分别降至 14.6%、12.4%、5.1%、 2.7%和2.6%，2004 年已经降至 1.0%。除了上述税收以外，农村的集体所有制的工商企业也要缴纳一些货物和劳务税(1950。年
19、以后主要为货物税、工商营业税，1958 年以后主要为工商统一税，1973 年以后主要为工商税，1984 年以后主要为产品税、增值税和营业税，1994 年以后主要为增值税、消费税和营业税)和所得税(1950 年以后主要为工商所得税，1985 年以后主要为集体企业所得税，1994 年以后主要为企业所得税)。在新中国成立初期和计划经济时期，由于农业“以粮为纲” ，农村中非农业生产、经营的规模很小，所提供的税收数额自然也是微乎其微的。1978 年中国实行改革开放政策以后，乡镇企业(起初称为社队企业)迅速发展，它们提供的税收很快就超过了农业提供的税收。近年来，农村个体、私营经济快速发展，也提供了可观的税
20、收。1980 年农村工商税收收入不足 24 亿元，1985 年即超过 100 亿元。2005 年，仅乡镇企业缴纳的工商税收就达 2053 亿元。为了减轻农民的税收负担，发展农村经济，长期以来，国家对于农业生产单位和农民个人、农业生产资料和乡镇企业，在各类税收方面都给予特别关照，实施了大量的优惠政策，如减免农业税，销售自产的农产品免税，集体和个人从事农业生产取得的收入不征收所得税，种子、种苗、饲料、化肥、农药、农业机械和农业技术服务免税，乡镇企业减免所得税，农村的房产和土地免征房地产税，等等。由此可见，中国农村税制的特点是：税制比较简单，税负比较轻(而且农业的税负轻于工商业的税负)，税收优惠比较多，对于减轻农民负担，发展农村经济具有重要的作用。同时，随着农村经济的发展和城乡经济一体化进程的加快，这样的税制逐步落后于经济的发展，城乡税制的不统一对于经济发展的阻碍作用日益明显，必须彻底改革。三、中国城乡税制统一的提出与进展实际上，早在正式提出统一城乡税制的任务以前，中国已经针对农村税制落后于经济发展和城镇税制改革的问题，开始考虑改革农村税制，并且采取了一些实质性的重要措施。例如：
