1、妨害公务罪的历史比较研究关键词: 妨害公务罪/构成要件/法定刑 内容提要: 妨害公务罪是为了保障正常的公务活动对其破坏者予以制裁而设定的一种罪名。通过对新民主主义革命以来妨害公务罪立法演变的考察，及对妨害公务罪的构成要件与刑罚处罚变迁的比较分析，可以看出妨害公务罪的递变演化过程是一个不断完善的过程。 我们所说的公务，简言之，就是指国家、社会的公共事务，是公民在家庭生活等私人生活领域之外的公共事务，是相对于“私人事务”领域而言的。由于长期受国家与社会高度一元化观念的影响，公务人员执行公务所维护的是社会管理秩序，要达到的目标是维持国家、社会、公民多方利益主体之间的利益均衡，建立起一种国家、社会和公
2、民都遵守的公共秩序包括精神道德、政治、经济、法律制度所规范的总和。1而公共秩序的内涵，随着社会的变迁、国家结构的变动，在利益杠杆的驱动下，在国家、社会、公民之间不断地波动着。波动过程亦即比较合乎理性的公共秩序的建构过程，它需要起码的时间段和一定的回合数的“博弈” 。历史发展到今天， “一般地说，现在大概许多人可能都会同意，建立在法制基础上的公共秩序是比较合乎理性的。 ”2但是，即使是在这种“比较合乎理性”的公共秩序中，也会不可避免地发生国家、社会、公民之间的利益冲突。从国家利益、社会利益考虑，统治者不得不运用国家权力来调整利益结构关系、表现为国家公务人员利用法律赋予的权力依法执行公务而牺牲公民
3、的某些利益。而公民为了争取与生俱来的跨文化的普遍人权“生存权” ，又不惜运用暴力、威胁方法妨害公务的执行而获取个人利益。从统治者角度说，国家公务人员依法执行职务是维护依宪法、法律和行政法规所建构起来的公共秩序，人们妨害公务的执行即是对现存公共秩序的破坏，为了维护这种公共秩序必须对其破坏者予以法律制裁。我国在不同时期所制定的刑事法律中都规定有妨害公务罪对破坏某种公共秩序的一种制裁性规定。因为不同时期“比较合乎理性”的公共秩序的内涵不同，所以据此而设定的妨害公务罪的内容也不尽相同。本文拟选取新民主主义革命以降妨害公务罪的立法演变为依据，分析妨害公务罪的构成要件及其刑罚处罚上的历史变化，揭示刑法立法
4、的一般进化规律，并对 1997 年刑法关于妨害公务罪的立法完善略抒己见。一、妨害公务罪的立法概况从妨害公务罪罪名在新民主主义时期较明确的提出到 1979 年刑法的规定，再到 1997 年刑法的规定，该罪的立法演进可大致分为三个阶段。第一阶段：新民主主义革命时期。在抗日战争时期，晋冀鲁豫边区政府在 1942 年专门颁布了妨害公务违抗法令暂行治罪条例 （以下简称条例 ） 。其主要内容是：第一，妨害公务有下列情形之一者，处死刑、无期徒刑或五年以上有期徒刑：1.聚众骚扰捣毁政府机关者；2.绑架杀害公务人员及其家属者；3.对公务员执行职务时，聚众施行强暴胁迫而致公务员于死或重伤者。第二，妨害公务违抗法令
5、有下列行为之一者，处五年以下三年以上之徒刑或两千元以下千元以上之罚金：1.以强暴胁迫或诈术阻止公务员执行职务或煽动公务员弃职逃亡者；2.以强暴胁迫或诈术阻止扰乱政府之集会者；3.毁坏或盗窃重要公物者；4.恶意造谣、曲解、破坏或抵抗法令超过违警行为者。第三，妨害公务违抗法令有下列行为之一者，处三年以下一年以上之徒刑或千元以下三百元以上之罚金：1.制造行政纠纷或调唆他人词讼者；2.以声色货利诱惑公务员腐化堕落贻误职务者；3.减租减息后故意不退还文约者。3第三次国内革命战争时期的 1946 年 6 月， 晋冀鲁豫边区高等法院关于特种案犯运用刑法的指示 （以下简称指示 ）规定：“对公务员施强迫胁迫或公
6、然聚众施强暴胁迫或因而置公务员于死或重伤等” ，按妨害公务治罪论处。第二阶段：建国以后至 1997 年刑法出台以前。1957 年 12 月 22 日颁布的中华人民共和国治安管理处罚条例对于妨害公务行为规定如下：扰乱国家机关办公秩序，不听劝阻的，或者拒绝阻碍国家治安管理工作人员依法执行职务，尚未达到暴力抗拒程度的，分别处以十日以下拘留，二十元以下罚款或者警告。1979 年刑法第 6 章妨害社会管理秩序罪第157 条规定：“以暴力、威胁方法阻碍国家工作人员依法执行职务的，或者拒不执行人民法院已经发生法律效力的判决、裁定的，处三年以下有期徒刑、拘役、罚金或者剥夺政治权利。 ”这一条文，包含了两种罪，
7、即妨害公务罪与拒不执行法院判决、裁定罪。1979 年刑法生效以后，在有关法律法规、规章中对于妨害公务者，分别规定要依照刑法有关条款予以惩处。例如，1979 年 12 月 25 日国家水产总局渔政管理工作暂行条例规定：对使用暴力威胁抗拒渔政检查，或滥用职权阻碍渔政管理人员履行职责者，视情节轻重，根据刑法第 157 条论处。1980 年 1 月 25 日工商管理总局、公安部关于查处投机倒把案件的几个问题的联合通知规定：对无理取闹，抗拒检查处理，冲击工商行政管理机关，围攻辱骂、殴打工商行政管理人员和检举人的违法分子，公安机关要严肃对待，认真处理；情节严重的，要依法追究刑事责任。1981 年 5 月
8、5 日财政部税务总局通知也重申：遇有无理取闹、殴打税务干部、围攻税务机关，或以其他威胁方法，阻挠税务干部执行任务等事件，应将肇事人移送当地司法机关依法惩处。1982 年 3 月 8 日全国人大常委会关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定指出：“对执法人员和揭发检举作证人员进行阻挠、威胁、打击报复的，按照刑法第一百五十七条妨害社会管理秩序罪或第一百四十六条报复陷害罪的规定处罚。 ”1988 年 1 月 21 日全国人大常委会关于惩治走私罪的补充规定规定：“以暴力、威胁方法抗拒缉私的，以走私罪和刑法第一百五十七条规定的阻碍国家工作人员依法执行职务罪，依照数罪并罚的规定处罚。 ”第三阶段：1997 年刑法
9、以后。1997 年刑法第 277 条规定的是妨害公务罪，共有 4 款，内容如下：以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金（第 1 款） ；以暴力、威胁方法阻碍全国人大和地方各级人大代表依法执行代表职务的，依照前款的规定处罚（第 2 款） ；在自然灾害和突发事件中，以暴力、威胁方法阻碍红十字会工作人员依法履行职责的，依照第 1 款的规定处罚（第 3 款） ；故意阻碍国家安全机关、公安机关依法执行国家安全工作任务，未使用暴力、威胁方法，造成严重后果的，依照第 1 款的规定处罚（第 4 款） 。此外，1997 年刑法第 157 条第 2 款基本吸收了
10、 1988 年关于惩治走私罪的补充规定中关于抗拒缉私的条款，略加修改后为：“以暴力、威胁方法抗拒缉私的，以走私罪和本法第 277 条规定的阻碍国家机关工作人员依法执行职务罪，依照数罪并罚的规定处罚。 ”二、妨害公务罪构成要件的历史演进依据我国的犯罪构成理论，犯罪构成是指依照我国刑法的规定，决定某一具体行为的社会危害性及其程度而为该行为构成犯罪所必需的一切客观和主观要件的有机统一。通说认为，根据我国刑法，任何一种犯罪的成立都必须同时具备四个方面的构成要件，即犯罪客体、犯罪客观方面、犯罪主体、犯罪主观方面。4每一种具体犯罪都有自己特定的犯罪构成要件，妨害公务罪的构成要件在上述三个不同阶段的刑事法律
11、规定中有着不同的规定。1942 年条例规定的妨害公务罪，内容十分庞杂，由于立法经验的缺乏和立法技术的落后，该罪是同违抗法令罪规定在同一条文中的，其所界定的犯罪客体与对象混乱不清，客观表现五花八门，给人一种十分零乱之感觉。该条例把妨害公务与违抗法令一同规定，而从法条上看，涉及违抗法令的只有两处，即条例第 2 条第 4 款和第 3 条第3 款，其余的内容，按当时的理解都该是妨害公务了。诚如斯，则妨害公务罪的客体范围涉及太广：有国家安全（如聚众骚扰捣毁政府机关者） ，有人身权利（如绑架杀害公务人员及其家属） ，有公共秩序（如以强暴、胁迫或诈术阻止公务员执行公务或煽动公务员弃职逃亡） ，有财产权利（如
12、毁坏或盗窃重要公物） ，有国家公务人员职务行为的廉洁性（如以声色货利诱惑公务员腐化堕落贻误职务）等。根据这种包罗广泛的法律规定，很难简洁地概括出妨害公务罪的客体特征是什么，至少不能简单地说本罪侵犯的客体是晋冀鲁豫边区政府公务人员的公务活动，因为有些根本不属于对“公务活动”的妨害，如毁坏或盗窃重要公物。这里的“公务人员”或“公务员”的概念应理解为晋冀鲁豫边区政府所有机关的工作人员，不限于行政工作人员，故与我国现在的公务员法所说的公务员不是一个概念。因此，当时的“公务活动”应是所有“边区政府”工作人员依照当时法令的规定所进行的各项职务活动，而从妨害公务罪的法条来看，它把诸多本不属于“公务活动”的内
13、容，也囊括其中了。如此，它不只是一个大口袋，更是定罪的灵丹妙方，据此几乎能包定百罪。人们对“边区政府”稍有动静，不管是哪方面的，几乎都可认定是妨害公务罪。本罪侵犯的对象亦十分广泛，有政府机关，有执行职务的“公务员”和“公务员”的家属，有政府的集会，有公共财物等。1946 年的指示将妨害公务罪侵犯的对象又扩大到不正在执行职务的“公务员” ，不管是否正在执行职务，只需具备“公务员”的身份即可。该罪在客观方面的表现也多种多样，不一而足：有聚众骚扰捣毁政府机关的，有绑架杀害公务人员及其家属的，有对执行职务的公务员或不在执行职务的公务员聚众施行强暴胁迫而致公务员死亡或重伤的，有以强暴胁迫或诈术阻止公务员
14、执行职务的，有制造行政纠纷或调唆他人词讼的，有以声色货利诱惑公务员腐化堕落贻误职务的等。如此，我们也不能简单地将其客观特征总结为以强暴胁迫或诈术阻碍公务人员执行职务的行为。但据此可以总结出两点：一是行为人使用的方法多样，不单是暴力、胁迫，还有制造纠纷、挑唆词讼或诈术诱惑等；而且暴力、胁迫的强度不限，包括致人重伤、死亡，意即对公务员乃至公务员的家属施强暴、胁迫致死或重伤，均按妨害公务罪论处。二是行为人妨害公务不要求一定是发生在公务人员执行职务的过程中，如绑架、杀害公务人员的家属，毁坏、盗窃重要公物，聚众对公务员施强暴胁迫等都不要求发生于公务人员执行公务过程中。本罪主体是般主体。革命根据地的最低刑
15、事责任年龄，各地区在不同时期的规定不尽一致，见诸条文的有 12岁、13 岁、14 岁、16 岁不等，5至于妨害公务罪最低负刑事责任的年龄是多少，1942 年条例本身没有规定。本罪主观方面是故意，而且从聚众扰乱捣毁、绑架杀害、聚众实行强暴胁迫、以诈术阻止、煽动、盗窃、制造、诱惑等字眼来看，都是直接故意。1979 年刑法第 157 条规定的妨害公务罪较上述内容而言渐趋专门化了。其侵犯的同类客体是社会管理秩序，直接客体是国家工作人员的公务活动。侵犯的对象是国家工作人员。何谓“国家工作人员”？1979 年刑法第 83 条规定：“本法所说的国家工作人员是指一切国家机关、企业、事业单位和其他依照法律从事公
16、务的人员” 。这种列举加概括性的规定方法，使“国家工作人员”的范围失于宽泛，难以准确界定，几乎把一切从事公务的人员都划进了国家工作人员之列，甚至在一段时间内，把国营或集体汽车出租公司的司机、商店的营业员等等，都作为国家工作人员看待。至于集体企业的干部、农村生产队的队长、会计，以及城市居民委员会的工作人员，也都成了国家工作人员。6而且，上述每一类别的“国家工作人员”都有自己特定的职责范围，所以，这一阶段妨害公务罪中“公务”的内容依然十分宽泛：工商、税务、公安、渔政管理部门的活动是公务活动，企业厂长经理的经营管理活动是公务活动，学校校长的教育管理活动也是公务活动，还有其他等等活动也都可能纳入“公务
17、活动” 。这种宽泛性规定的实践意义不大，因为在司法实践中妨害公务罪主要集中地发生在国家机关工作人员依法执行职务过程中，故有必要从立法上对此作出改变。但与 1942 年条例相比有三点明显进步：一是把明显不属于公务活动的内容如绑架杀害公务人员的家属去掉了；二是将侵犯的对象限定在国家工作人员之列，非国家工作人员如“公务人员的家属”去掉了；三是将该罪行为限定在执行公务过程中，排除了1942 年条例与 1946 年指示规定的非执行公务过程中构成该罪的可能性。本罪在客观方面表现为以暴力、威胁方法阻碍国家工作人员依法执行职务的行为。其特点有：第一，客观方面仅限定在“以暴力、威胁”的方法上，行为人使用了暴力、
18、威胁的方法，且只能针对执行职务的国家工作人员行使，暴力的程度不包括致人重伤、死亡在内。未使用暴力、威胁方法的，如使用盗窃、挑唆、诈术、诱惑等方法的，不构成本罪。第二，本罪的对象只能是正在执行职务的国家工作人员，不是正在执行公务的国家工作人员，不构成本罪侵犯的对象，这是一个进步。第三，国家工作人员执行职务是依法进行的，在法律规定的范围内，运用合法职权从事公务活动。这在 1942 年条例中没有明确指出。其犯罪主体是一般主体，即只要年满 16 周岁以上具备刑事责任能力的自然人都可以成为本罪的主体。根据 1979 年刑法规定，14-16 周岁的人实施妨害公务的行为不构成本罪。本罪的主观方面，是直接故意
19、，即明知侵害的对象是依法正在执行职务的国家工作人员，而使用暴力、威胁的方法使其不能正常执行职务。1979 年刑法对妨害公务罪规定的主要缺陷是：第一，在法条上与拒不执行判决、裁定罪混合规定在一起，与 1942 年条例中同“妨害公务违抗法令”的混同规定如出一辙，没有实行“一罪一条”的科学立法方式。第二，由于国家工作人员和公务的范围宽泛，使得妨害公务罪依然有大杂烩之嫌。1997 年刑法将妨害公务罪规定在第 6 章妨害社会管理秩序罪第 1 节扰乱公共秩序罪中，对其侵害的客体作了更细致的界定，其同类客体与1979 年刑法相同，依然是社会管理秩序，次同类客体是公共秩序，直接客体有三种：一是国家机关工作人员
20、依法执行的公务，二是全国人大和地方各级人大代表依法执行代表职务时的公务，三是红十字会工作人员在自然灾害和突发事件中依法履行职责时的公务。侵害的对象与 1979 年刑法相比较作了严格的限制，只包括下列三种：国家机关工作人员、全国人大和地方各级人大代表、红十字会工作人员。这三种主体所从事的活动更符合“公务”的内容，比 1942 年条例 、1946 年指示与1979 年刑法科学，纠正了宽泛的国家工作人员的范围和包罗万象的公务活动的不合理之处。在客观方面的表现有两种情况：一是以方法论，即以暴力、威胁的方法阻碍国家机关工作人员、人大代表、红十字会工作人员依法执行职务的行为。只要采取了暴力、威胁的方法妨害
21、公务，即构成妨害公务罪。但暴力不包括重伤、死亡在内，如果造成国家机关工作人员、人大代表、红十字会工作人员死亡、重伤，则应按牵连犯的处罚原则，从一重罪处断。7如果不是采用暴力、威胁的方法，而是吵闹、谩骂、诱惑、纠缠不休、不服从管理等，即使对执行公务造成了一定妨害，也不能构成本罪。二是以结果论，即故意阻碍国家安全机关、公安机关依法执行国家安全工作任务，未使用暴力、威胁方法，只要造成严重后果的行为。此种情形下，不以使用暴力、威胁方法为必要条件，以主观上的故意和客观上的“造成严重后果”为必要条件。以结果论是对1979 年刑法的新发展，1979 年刑法只有以方法论一种情况。但是这两种情况都必须符合以下条
22、件：一是行为人妨害公务的行为发生在有关公务人员正在执行职务过程中，否则不构成本罪；二是上述有关国家工作人员执行职务的行为是依法进行的合法行为，即在法律规定的范围内，运用其合法职权（亦即职责）从事公务活动，越权或滥用职权侵犯国家利益、社会公共利益、公民个人利益，受到他人阻止的，对“他人”不能以犯罪论处。本罪主体与主观方面的特征与 1979 年刑法相同。1997 刑法还有一个重大进步是将属于妨害司法罪的“违抗法令”或是“拒不执行判决、裁定”的内容从条文中分离出去，实现了一罪一条，更符合现代法治的罪刑法定原则。三、妨害公务罪法定刑配置的历史演进依据刑罚理论，刑罚是对犯罪分子某种利益的剥夺，并且表现出国家对犯罪分子及其行为的否定评价。历史上的立法者与司法者，有的追求刑罚的剥夺功能，有的追求刑罚的威慑功能，有的追求刑罚的教育功能；或者兼而有之。因而，各个不同时期对同一罪行的刑罚规定存在巨
