1、关于中国证券投资基金治理机制缺陷及改进建议摘要:中国证券投资基金发展迅猛,已逐渐成为促进中国证券市场稳定发展的一支重要力量。但由于投资基金在治理机制方面仍然存在缺陷,主要表现在内部治理机制和外部治理环境方面,制约了中国基金业的发展。针对这些不足,提出了改进对策和建议。 关键词:证券投资基金;治理机制;改进建议 中国证券投资基金是依据证券投资法建立的契约型基金,其治理机制中包含了基金持有人、基金管理人和基金托管人三方当事人,权利义务由信托契约确立。这在理论上,形成了一个完整的基于信托法律关系而建立起来的基金三方当事人之间的制衡治理机制。但从目前中国基金业的发展状况来看,由于基金内部治理机制存在缺
2、陷,加之中国证券市场发育程度不高,法律法规不完善监管体系不健全等外部市场原因,致使中国投资基金的治理机制不能达到相互制衡的预想效果,不利于保障投资者权益,同时也影响了基金业的发展。本文对目前存在于中国证券投资基金治理机制方面的缺陷进行了剖析,提出了有效引导证券投资基金健康发展的对策和建议。 一、中国证券投资基金治理机制缺陷 (一)证券投资基金内部治理机制存在缺陷,形成制度性风险源 1.基金管理公司的法人治理结构存在缺陷 第一,基金管理公司股权结构普遍存在“一股独大”问题,基金管理公司决策高层和管理高层来源于或受聘于公司股东,其股东背景容易出现“内部人控制”倾向,在基金投资者成为弱势群体和基金持
3、有人的约束严重软化情况下,实际上基金管理公司行为的利益考虑当然地将公司股东利益置于最优先地位,偏离了证券投资基金兼顾基金投资者与基金公司股东二元利益平行的设计初衷。 第二,独立董事缺乏独立性。基金管理公司独立董事、董事和监事由大股东和高管提名选任,薪酬由董事会决定,其独立性难以保证。独立董事的监督作用很难发挥。 2.基金持有人利益代表缺位 第一,在基金日常实际操作中,代表基金主体的权利机构缺位。目前,中国的证券投资基金正进一步的被人们混同为证券基金管理公司。但是实质上,基金管理公司仅是向投资基金提供一项或者多项服务的机构。基金持有人大会是投资基金的权力机构,能够对外代表基金持有人的利益,但其并
4、不是基金的常设机构,只会在发生某些重大问题的时候才召开。因而,在基金日常实际操作中,缺乏一个常设机构来处理基金的日常事务,对基金的运行进行监督。 第二,基金持有人大会功能虚设,缺乏可操作性。基金持有人对基金管理人的监督主要是通过持有人大会行使。但是目前基金持有人大会缺乏具有实际操作性的措施保障,造成“基金持有人大会虚置”问题。这主要是因为基金持有人大多缺乏参加基金管理的热情,且人数高度分散,意见难以统一;监督上“搭便车”现象严重;而且基金持有人大会不定期,容易被忽视。 3.基金托管人职责缺失 在现行法规以及基金契约中,基金托管人除了保管基金资产外,还负有监督基金管理人的职责。法律之所以创设基金
5、托管人这样一种角色,就是为了在当事人之间产生制衡关系。但是由于托管人职责缺失,监督的实际效果并不理想,破坏了其与基金管理人之间的制衡关系。原因如下:第一,托管人地位缺乏独立性,必然导致其监督的软弱性。基金发起人往往最终成为基金管理人,有权决定基金托管人的选聘,经过证监会和人民银行的批准,还有权撤换基金托管人,从而导致托管人监督的软弱性。第二,监督能力有限。现行基金运作中,基金管理人直接通过席位到交易所进行交易,基金买卖交易指令下达之前不经过托管人监督,托管人只有在交易所闭市后进行数据分析后才能得知当日投资行为是否违规。并且管理人在重大交易前没有义务向基金托管人报告义务,由于信息不对称问题的存在
6、,难以对管理人实施及时有效的监督,只能是事后监督。 (二)基金外部治理环境不佳制约了投资基金的发展 1.证券市场相对落后 第一,中国证券市场缺乏有效的避险手段。目前中国证券市场投资品种单一,基金的投资组合品种选择范围狭窄,通过构建多元化资产组合分散非系统风险存在困难。加之中国金融衍生市场发展相对落后,使证券投资基金难以找到合适的对冲工具,这降低了基金抵御风险能力,加剧了股市的波动。 第二,上市公司的盈利能力差,可投资的优质企业有限。中国证券市场上相当一部分上市公司缺乏盈利能力,不具有投资价值,且国有企业比重很大,其多是抱着脱困的目的上市的,公司的质量不高。这种情况的直接后果是,拥有巨额资金的基
7、金只能选择数量有限的少数有投资价值的股票,从而导致证券投资基金的资产组合雷同,多元化投资无法形成,加剧了证券投资基金的整体风险。另外,中国证券投资基金的收益主要来源于资本利得而不是红利,这就促使基金管理人在选择股票时集中于能获得资本利得的股票,这类股票通常价格波动幅度大,风险高于取得股利为主的股票,无形中加大了基金的风险。 2.法律法规不完善监管体系不健全 第一,基金业法律法规不完善,缺乏配套性。从法律法规体系的架构上看,中国目前调整证券投资基金的法律还比较单一、不完备,对一些投资基金中的棘手问题缺乏规定;同时现有法律法规之间衔接性差缺乏配套性,如会计法 、 证券法 、 刑法之间协调性有待深化
8、;另外,政府监管手段偏于“政策化”,过多地干涉证券市场,因而容易因政策改变而大起大落,极不利于证券市场健康发展。 第二,基金监管体系不健全,效能不高。基金监管分为两个层次:一是外部监管,主要指政府监管和行业自律组织监管;二是指基金内部监管,包括基金管理机构、托管人和基金持有人的监管。随着中国证券市场的成熟,政府监管力度日显不足,不能满足市场发展的要求;而作为基金监管体制中必不可少一环的证券行业自律组织监管缺失,组织建设和自律手段运用还存在许多不足,难以发挥其应有的职能作用。至于基金的内部监管由于存在制度性缺陷,监督不力。因而目前中国基金业监管效能不高,导致基金组织运作中存在一些不规范现象和问题
9、,影响了基金业的发展。 二、完善证券投资基金治理机制的对策与建议 (一)完善证券投资基金内部体制 1.优化基金管理公司法人治理结构 在基金管理公司筹建审批时,要关注其股东出资结构状况,严格审核股东诚信记录等,以均衡股东权利和增加股东之间的相互制衡,使基金管理机构高管层不仅代表股东利益,更要维护基金持有*益,实现基金管理公司二元利益平衡格局的设计初衷。 为了避免内部人控制,还可以建立基金管理公司员工持股制度。这既有利于实现股东多元化和分散化,而且化解了员工尤其是经理人员与公司股东的利益冲突,使得基金经理、基金持有人和基金管理公司股东的利益达到最终统一。 2.增强基金持有人对基金管理人的制衡机制
10、监管层要引导、支持和鼓励基金持有人依法启动持有人大会机制,切实发挥持有人大会对基金管理机构的制约作用。并应出台相关法规进一步扩大持有人的权力以事前监督基金管理人的行为,如减少持有人召集会议的所持基金份额等;为了增强基金持有人对基金管理机构的实质话语权,建议对基金持有人适当的诉讼地位和追偿作出安排。 3.建立信托人制度 中国证券投资基金治理中最大的缺陷是基金管理公司管理混乱,基金持有人代表缺位,无法实现有效监督和制衡。因此,最好的方法是设置一个直接代表持有人利益的常设机构以监督基金管理公司的运作。可以借鉴美国契约型基金的经验,在中国基金治理结构中引入信托人制度,即建立独立的信托委员会。信托委员会
11、作为基金持有人的常设机构和代言人,监督管理人和托管人的经营运作行为。为了确保信托委员会的独立性,该委员会应具有独立的法律地位,其组成人员中必须有 2/3 的外部独立人士,其与管理人、托管人不存在任何关联关系。职责除了日常监督外,主要在于对基金管理公司的关联交易进行监控。另外,信托委员会负责组建审计和监察委员会,建设独立的第三方审计制度,监管基金内控体系。基金持有人、管理人、托管人最终将在信托委员会的监督和协调中,取得较为理想的权利制衡。 4.完善竞争性的基金托管人市场 设立基金托管人的目的是为了保证基金资产的独立性和监督基金资产运作的合理性和合规性。形成基金管理人、托管人和持有人之间的相互制衡
12、关系。基金托管人除了保管基金资产外,更重要的一个职能应是会计监督。基金托管人的选择要有一个公正的程序,同时,基金的会计应由托管人负责,会计信息披露的责任人应为基金托管人,这样可增强基金托管人监管的主动性,同时加大托管人的监督责任,加大对托管人的约束性。5.建立基金管理者最优激励和约束机制 第一,建立基金保证金制度。由于基金管理人违反职责给基金持有人造成损失需承担赔偿责任,为保护投资人的利益,防止基金管理人违反信托时无法赔偿信托财产损失,应当规定建立保证金制度。同时,参与决策的董事、经理应当承担连带责任。 第二,改革基金管理公司收费制度。改变目前基金管理机构管理费从基金资产中计提的做法,建立基金
13、持有人和基金管理人最大的共同利益目标函数。基金管理人的收益只能来源和体现在其运营带来基金净值不断增长中。这样就形成基金管理公司与投资者利益的一致性,从而能够强化基金管理公司保护基金投资者利益的内在激励和约束机制。 (二)优化投资基金发展的外部治理环境 1.完善法律法规体系严格执法监督 基金业监管法律包括立法和法律的实施两个方面。立法应该覆盖基金业的内部监控、外部监控和信息披露等各方面。目前中国基金业适用的法律主要有公司法 、 证券法 、 证券投资基金法以及一些部门制定的规范和指引,不够完备。还需要对基金管理公司的股权激励、证券投资基金投资的组合形式、投资比例限制等方面进一步立法和规范,进而提高
14、基金立法的延续性和可操作性;在法律的实施方面,对违法违规问题要及时、高效、公正和严格处理,硬化法律法规的强制约束力和严肃性。通过规范市场秩序,消除投机的制度根源。 2.加强证券市场的建设和完善 第一,提高证券市场上市公司的质量,增加上市公司的投资价值;同时降低上市公司的上市门槛,允许优秀的民营企业挂牌上市,以优化证券市场的结构,增加证券投资基金的资产组合选择范围。 第二,大力发展金融衍生市场,为证券投资基金提供有效的风险规避手段。加大证券市场上金融产品的开发,尤其是进行反向对冲操作所必需的金融衍生产品的开发,从而改善证券基金的投资环境,保证中国证券投资基金的稳健运行。 3.构建动态化综合监管模
15、式 借鉴国外基金监管先进经验,构建适合中国国情的基金监管模式:以保护投资者利益为原则,在基金法律法规完备的基础上,通过基金市场主管机关的宏观指导和调控,完善基金行业自律组织的自律监管和基金内部监管体系。 第一,大力发挥政府的监管职能。现阶段政府行政监管的作用还必不可少。政府要通过行政立法、执法、运用行政职能,在立法和实践中逐步完善对证券投资基金的政府行政监管。当前应着力提高证监会的监管效率,引导基金市场合理配置社会资源,有效地保护投资者的合法权益。 第二,建立基金行业自律组织。借鉴香港经验,建立行业自律组织,在组织形式上实行会员制。正式会员由各地基金管理公司自愿参加。自律组织的任务是制定中国投
16、资基金执业守则、推广基金业务、监督基金的日常动作、仲裁有关基金方面的纠纷等。 第三,成立证券投资基金的评估机构。建立全国统一的基金评估机构对于中国证券投资基金业的发展非常重要。资产评估有利于明晰企业产权关系,合理补偿资产,优化公司资产结构,维护投资基金交易各方的合法权益。 。 参考文献: 唐波,陈德棉.如何完善中国证券投资基金业风险管理J.商业时代,2006,(23):64. 张国清.投资基金治理结构之法律分析M.北京:北京大学出版社,2004. 姜明生,唐波.中国证券投资基金业风险管理对策研究J.特区经济,2005,(5):103. 刘雪梅.构建有效的证券投资基金监管体系J.现代商贸工业,2007,(2):33. 胡旭鹏,范雯霞.证券投资基金当事人关系之制度缺陷及其完善J.律师世界,2001,(5):28. 姜明生,唐波.中国证券投资基金业风险管理对策研究J.特区经济,2005,(5):103.
