1、美国市经理制产生的历史渊源【摘 要】本文从美国市政体制改革的历史发展背景着手，简要介绍了一种新型的市政管理体制即市经理制，这是发展时间相对较晚，但发展后劲十足的一种新型市政管理体制，并为越来越多的美国中小型城市所采用。 【关键词】市经理制 城市发展 管理体制 美国市经理制作为一种市政管理的制度，其产生有着深刻的历史背景和制度运行的土壤。各种因素相互作用，使得这样的制度产生在美国的政治发展的进程中，作为一种城市管理的制度，它是美国政治制度的重要组成部分，深深的根植于美国的“三权分立”的政治传统中，也是对美国政治制度的一个重要的支撑。 一、市经理制的历史背景 美国城市经理制确立于 19 世纪末 2
2、0 世纪初美国市政改革时期，在此之前，美国城市普遍采用市长暨议会制，即后来归纳的“弱市长制”（weak mayor-council form） 。所谓“弱市长制” ，其实就是市长暨议会制的一种早期形式，在这一形式中，市议会在与市长的关系上处于优势、强势地位，而市长和市政府处于弱势地位，其活动更多在礼仪方面。市议会监督一切市政活动，任命市的重要行政部门的官员，制定预算，决定市政的一切重要问题，市长对市议会采取的行动没有否决权。这种体制适应了当初的城市规模不大，发展水平较低的实际。因此在建国初期它曾发挥了积极的作用，可是随着美国城市的迅速崛起和人口的迅速膨胀，给城市政府带来了许多亟待解决的全新问题
3、，比如大量人口涌入城市后造成的住房紧张状况日趋加剧，而且，由于人口过于密集和工业化的迅速膨胀，城市的环境卫生极其恶劣，居民成分的复杂造成了违法和犯罪现象的猖獗等，面对城市问题的增多和城市政府职能的扩大，作为市经理制产生之前的“弱市长制”在长期的发展中暴露出固有的缺点：首先，由于市长、议会、独立的局各自为政，权责不清，极易造成相互推诿的局面，各部门之间经常发生内耗和冲突。其次，由于市长在与议会的关系上处于弱势地位，市长及市政府受到议会及其它方面过多的牵制，使整个政府缺乏统一的指挥和协调。面对如此复杂的问题，政府显得力不从心。再次， “大量官员需要人民直接选举，例如，1909 年以前，波士顿选民要
4、选举的官员多达 97 人” ，对如此之多的候选人选民不可能一一了解，所以很难保证政府能得到品德高尚和有业务能力的人才。 显然，这样一种低效无能的制度是无法满足城市化发展的需要，进而造成城市管理极端混乱局面。改革势在必行。为了改变传统的市政管理模式和混乱的社会状况，到 19 世纪 20 世纪初，纷纷成立了各种市政改革团体如企业家俱乐部、市民市政同盟等，其中，以知识份子和专家为改革的中坚力量。在各方的努力下，改革取得了初步成果，从 1882 年到 19 世纪初，先后有布鲁克林、波士顿、克里夫兰、纽约、底特律、费城和芝加哥等大城市修改了宪章，扩大了市长的权力，并将行政权从议会转到市长手中，市长拥有财
5、政预算的编制权、执行权、市政官员的任免权、有否决权，美国历史上称此为“强市长制” （strong weak mayor-council form） 。这种体制改革并没有根本改变市长议会制模式，仅仅是削弱了议会对行政工作不应有的控制，提高了市长的地位，从而保证了各行政部门在市长领导下协调和合作，因而很快表现出成绩，可是毕竟其选举方式和选区等“弱市长制”的弊病没有能改变，所以改革者的探索也没有停止，他们希望找到一种更切合实际和更有效的改革方案。1900 年 8 月，德克萨斯州的加尔韦斯顿遭到了飓风凶猛的袭击，一夜之间，6000 余人丧生，整个城市被埋在废墟中，面对突如其来的事变，“弱市长制”下的市
6、政府束手无策，州议会不得不应改革派的请求，批准了一个临时性的组织当地 5 个有名望的企业家为了港口改良而组成的“深水委员会”代行政府职能。该委员会集立法、行政于一体，将城市事务分为 4 类，各有一人负责，余一人为总协调人，彼此地位相等，结果，这个组织运行起来颇有效率，重建工作得以顺利进行。与此同时，一个由改革者组成的三人小组委员会也开始按照深水委员会的形式草拟新的城市宪章。1901 年 4 月 19 日，新宪章获得州议会的批准。委员会制（Commission form）作为加尔韦斯顿市的正式体制被确定下来。之后，虽然 1903 年再度修改宪章，但其主要特征没有改变： 第一、市政府由五人委员会组
7、成，拥有立法、行政权，其成员同时具有议员和行政官员的双重资格； 第二、委员会开会讨论的所有内容均公之于众，每季度向市民公布一份清晰完整的税收和其它收入来源及安排的说明； 第三、委员会成员两年一度由全体选民超党派直接选举产生。 由于这种体制具有政务公开、超党派选举、各委员之间相互制衡而避免隐含滥用权力的危险等优点，曾一度在美国各中小城市特别是在小城市中非常流行， “到 1910 年，全国有 108 个市，到 1913 年发展到 371个城市采用委员会制。 ”然而，随着现代城市规模的不断扩大，城市事务也越来越繁杂，作为应急体制出现的委员会制并不能满足迅猛发展的现代城市的需求，而且在实践过程中也逐渐
8、暴露出一些缺陷，立法与行政集于一体，不利于相互监督、制约；委员会成员分别承担市政工作，无一人负行政全责；权力分散，缺乏统一有效的领导。 因此，从其产生背景看更多地是着眼于控制政党核心集团的势力和处理紧急事态，从长远的观点看，并不能完全适应现代城市的发展及科学管理的要求。于是，一种基于在委员会制上改进而成的城市经理制在1912 年首先在萨姆特和戴顿市应运而生，由于俄亥俄州的戴顿市作为较大的城市也采用了城市经理制，并在遇到罕见的水灾后，取得了“令人信服的，惊人的管理成就。 ”在此影响下，1915 年，全国市政同盟在城市宪章中增加了城市经理制宪章。 ”自此以后，城市经理制不断发展，采用城市经理制的城
9、市也一直呈上升趋势，在发展中，城市经理制自身亦不断得到修正，从而满足了现代城市管理的需要，它的确立与美国 19 世纪末 20 世纪初的历史背景息息相关。 二、市经理制的发展过程 自美国内战以来，城市化进程突飞猛进，各大企业进入了蓬勃发展的最佳时期，美国钢铁公司、美孚石油公司等大型企业都取得巨大成功，与此相关的一些公司经理人洛克菲勒、卡内基、福特等名字也都妇孺皆知，专业经理人的概念深入人心，成功的大企业普遍都实行了董事会经理制，并聘用大批的专业人员进行管理工作。 这种企业管理的理念深深影响了美国的政治和行政思想。众多的市政改革团体和学者大力提倡将这种成功的企业管理经验移植到市政管理中来，以便能改
10、变落后的市政体制，提高市政效率，进步运动的蓬勃发展、公共管理新理念的出现、城市化进程的加快、企业管理理念的普及为城市经理制的确立和发展提供了条件和基础。 美国城市经理制确立后，从发展初期到成熟形成了三个发展高峰，在两次战争时期和大萧条时期发展速度有所减慢。 1.市经理制的形成时期（20 世纪初20 世纪 40 年代初） 城市经理制是作为“委员会制”的派生形式，首现于 1912 年的南卡罗来纳州萨姆特市，次年在俄亥俄州的戴顿市得到应用。 “城市经理制之父”理查德蔡尔兹（Richard Childs）对该制度进行仔细研究后，总结出一套完整而系统的城市经理制理论。 这种制度施行后，许多城市的面貌为之
11、一新，城市经理制赢得了社会的认可。1915 年全国市政同盟在城市章程规范中正式列入城市经理制。20 世纪 20 年代，正是科学管理运动的理念流行的鼎盛时期，在公共管理领域引入科学管理的方法以提高效率、降低行政成本，建立诚信、可靠城市政府成为城市发展的普遍需求。 “在政府管理领域，多采用一些商业方式，追求经济与效率，减少政府干预”的呼声不绝于耳。在这样的氛围下，以科学化、专业化管理见长的城市经理制成为极富吸引力的市政体制。 2.市经理制的初步发展时期（20 世纪 40 年代中期20 世纪 80年代） 二战后，美国经历了前所未有的经济增长和社会转变。郊区的快速增长和中产阶级的扩大深刻地影响着美国社
12、会。 从 20 世纪 20 年代开始的郊区化运动，经过短暂的战时停滞后，到二战后得到了迅速的发展，到 50 年代郊区人口的增长率为 56.4%。这对交通、给排水、学校、住房等公共服务提出了新的要求，同时也产生了更多的地方政府。1950-1960 年，美国大都市区增加了三百多个市政实体和七百多个特别区政府。城市呈现出多中心的局面，导致了郊区和市中心区形成了以地域为特征的不同利益集团。这使大都市区内行政管理的实现非常困难，成为大都市区普遍面临的严重问题。 在这种人口增加过快、市政设施和服务都相对缺乏的情况下，城市经理的作用凸显出来，而民选官员深受应对公共管理的新挑战和处理日益复杂的政府间关系的困扰
13、，都倾向于寻求一位市政管理专家来处理这些繁杂的问题，使他们摆脱行政困境，这成为二战后城市经理制发展的重要因素。 3.市经理制的完善阶段（20 世纪 80 年代以后） 20 世纪 80 年代以后，美国城市化进入了又一个高峰。1990 年，美国有一半以上的人居住在百万人口以上的大都市区内。 “全国城市体系从1920 年的 2700 个城市、58 个大都市区发展为 1990 年的 1.1 万个城市268 个大都市区。 ”城市化的新发展，进一步提高了对市政管理科学化、专业化的要求。 20 世纪 90 年代，城市经理制形成了又一次发展高峰， “从 1992 年的1969 个上升到 1999 年的 252
14、7 个城市，不到十年时间采纳城市经理制的城市增长了 500 个。 ” 二战后，这一体制在中小城市风靡一时， “到 1984 年，采用该体制的城市有 2523 个，占美国城市总数的 47%。 ”现在，全美国约有 1/3 的城市实行这种体制，其中尤其是中等规模（人口 25000-250000）的城市，采用市经理制的占一半以上。在加利福尼亚州，市经理制更为普及，约98%的城市采用这种体制。另外，像达拉斯、圣安东尼奥、圣迭戈、菲尼克斯、辛辛拉提、堪萨斯城、奥克兰、罗切斯特、沃思堡等较大的城市也都在实行市经理制。人口 5000 以下的小城镇有时也与其他小城镇共同聘用一个总经理，轮流管理各城镇的事务。这些都充分地证明了这一体制旺盛的生命力。 参考文献： 1曹永森.美国市政管理企业化改革评述.南京航空航天大学学报(社会科学版)，2002，9（3）：24. 2孙建军.美国城市经理制的初步确立.兰州商学院，2004，10（5）：48. 3孙建军.美国城市经理制的发展.经济研究参考，2003，8（2）：26. 4王旭.美国市政体制与市政管理中的企业化思想.经济体制改革，1995， （5）：128.
