1、人民币汇率形成机制的完善与我国货币政策的独立性内容提要:美国新的金融监管改革法案为全球金融监管改革确立了新的方向。在现有分业经营体制下,我国金融监管可以借鉴其成功经验,加强监管机构间的协调与合作,扩大监管范围和内容;利用金融危机后国际金融监管改革的新机遇,加强与国际监管机构之间的沟通协调,提高银行业国际竞争力。 关键词:金融危机 监管改革 协调监管 国际化路径 2010 年 7 月 20 日,美国国会参议院以 59 票赞成 39 票反对的投票结果通过了关于金融监管改革的多德弗兰克法案,完成了金融危机后最重要的一项法案的确定。新法案被认为是自上世纪 30 年代大萧条以来最全面、最彻底的一次金融改
2、革,其目标是重塑金融体系、重振金融竞争力、避免金融危机的再次发生。随着新法案的实施,多德弗兰克法案将成为与1933 年银行法案比肩的又一块金融监管基石,为全球金融监管改革树立新的标尺。 作为世界金融规则的主要制定方之一,美国在金融监管“新政”中提出的提高银行资本金标准、监管对冲基金等内容,势必对未来全球金融监管体系,乃至全球经济金融格局产生重大而深远的影响。本文拟分析新法案的主要内容和不足,以及对我国银行监管改革和发展的启示。 一、 多德 弗兰克法案主要内容 根据目前通过的法案,美国将把监管触角伸至金融市场的各个角落,全面清除导致危机的各种“系统性风险” 。 华尔街日报认为,“从整体上讲,立法
3、是为了填补监管差距,终结那些一定程度上酿成了 2008 年金融危机的投机交易”1。新法案强调四个方面:注重宏观审慎监管、严格金融监管标准、扩大监管覆盖范围以及强调跨机构协调监管,有以下主要内容: (一)新的监管权力 赋予联邦监管部门新的权力。在大型金融机构陷入困境的情况下,如果这些金融机构的倒闭可能破坏金融体系稳定,则联邦监管部门可予以接管并对其进行分拆,而无需动用纳税人的资金进行救助。建立一套由美国联邦存款保险公司(Federal Deposit Insurance Corp., U.S.,简称 FDIC)负责操作的清算程序。美国财政部将提供接管破产公司所需的前期费用,但政府必须制定相应的还
4、款方案。监管部门须对接管资产规模超过 500 亿美元的金融机构的相关费用进行评估,以便在随后收回接管过程中所产生的损失。 (二)新的监管机构 金融稳定委员会:将新设一个由 10 人组成的金融稳定监管委员会(Financial Stability Oversight Council),委员会成员均为现任监管部门官员,主要负责监测和处理威胁国家金融稳定的系统性风险。该委员会的职责之一就是在认定某些大型综合性金融机构已对金融系统构成威胁的情况下,向联邦储备委员会(Federal Reserve, 简称 Fed)建议对这些金融机构实施更加严格的资本、杠杆及其他规定。在极端情况下,该委员会还有权分拆金融
5、机构。 消费者保护机构:新设消费者金融保护局(Consumer Financial Protection Bureau),并赋予其决策权和部分执行权,对提供信用卡、抵押贷款和其他贷款等消费者金融产品及服务的银行和非银行实施监管。通过加强对金融产品的透明度、简洁性和公平性监督及对金融服务提供商的监管来保护金融消费者利益。新机构将有权对所有抵押贷款相关业务、资产超过 100 亿美元的银行和信用社、短期小额贷款公司、支票兑现机构以及某些非银行金融机构进行检查和执行监管。 (三)沃尔克规则 将控制大型金融机构的自营业务,但银行可以向对冲基金和私募股权基金进行小规模投资。这些投资的规模不得高于银行一级资
6、本的 3%。禁止银行对所投资的基金提供救助。 (四)衍生品交易 将首次对场外衍生品市场颁布全面的监管规定,监管范围包括交易行为以及出售产品的公司。要求多种常规衍生品在交易所通过清算中心进行交易。按照客户要求定制的掉期交易仍可在场外市场进行,但必须向中央数据库报告,以便监管部门能够更加全面地掌握市场状况。将在资本、保证金、报告、交易纪录和商业行为等方面对从事衍生品交易的公司实施新的监管规定。 (五)联邦法律优先原则 新法案允许各州对全国性银行实施它们自己更加严格的消费者保护法律,州检察长将有权执行消费者金融保护局发布的某些规则。如果州法律妨碍或严重影响了银行的业务能力,这些银行可以根据依据个案的
7、不同情况逐一向各州申请相关法律的豁免权。这一规定提高了联邦监管部门优先适用联邦监管规定的门坎,各州司法部长有权强制执行新设立的消费者金融保护局所发布的某些规定。 (六)强化美联储权利,强调增强美联储的权威性和管辖权 美联储从以往美元购买力的守护者、宏观经济的保护者,跃升为“超级调控者”和“超级监管者”2。如今后大型金融机构经营出现困难时,美联储可直接接管并介入经营,而且有权更换出现问题的金融机构管理层;美联储将对金融控股公司实施统一监管,对重要支付结算体系进行监管。美国财长盖特纳认为,相关改革将制约不谨慎的机构,从而降低再次发生危机的可能,即使危机到来,也能更好地处理;法案将恢复人们对美国金融
8、市场的信心、保护消费者、刺激增长。 总体而言,新法案旨在防止美国金融业重蹈 2008 年覆辙并保护消费者,重振美国金融业。其实是在提高金融业的稳定和活力,并非在稳定和效率间寻求平衡,最终目的依然是要尽量提高金融市场对经济长期贡献的效率,其最终核心是恢复金融市场的稳定、控制系统性风险。新法案可能会有损于银行的短期利润,但最终将有利于提高长期经济发展的效率。 二、权力妥协与利益博弈:新法案的主要特点及影响 (一)新法案的主要特点 综观这项被一些美国官员称之为“推土机式”的改革,明确责任、加强监管、防患于未然是这次金融监管的方向。美国金融监管的新法案从金融机构监管、金融市场监管、消费者权益保护、危机
9、处理和国际合作等方面构筑安全防线,力图使公众恢复对金融体系的信心。在危机爆发的背景下,这样的改革显得尤必要,体现出了以下特点: 首先,权力的分享和延伸。对监管机构而言,美联储的独立性或被削减,但其权力却大大增强。其他监管机构则各有所得,作为监管者中惟一的破产清算机构,联邦存款保险公司或将成为新的破产清算授权的最大受益者;储蓄机构监理局和货币监理署在合并后,将成为银行业的主要监管机构;美国证券交易委员会监管的机构和产品范围均有所扩大。新的金融消费者保护机构有可能剥夺美联储在消费者金融方面的监管权力。 其次,实行全面监管、集中协调式监管。监管重心从局部性、个体性监管转向对整个金融市场全面监管,尤其
10、强调了对系统性风险的防范和对交叉业务的协调监管;监管范围延伸至几乎所有金融领域;监管方式从分业分散监管向统一集中监管转变,通过成立金融稳定理事会,加强各监管机构间的政策协调和政令统一。 最后,严格的消费者保护。对消费者而言,理论上或将成为“大赢家” 。消费者将受到更全面的监管保护,即便是最简单的刷卡消费也将面对相应的监管和得到安全措施的保护,类似于住房按揭和信用卡贷款中的诈欺行为将受到严厉惩罚。当然,由于有了消费者保护机构,对消费者的信贷审查将更严,消费者或将负担更高的信贷成本,面临更少的选择,贷款的可得性也会降低。 (二)新法案的影响 次贷危机导致现代金融制度面临重大变革,在整合金融监管力量
11、的同时,将突出金融监管当局实施以加强行业竞争和维护市场竞争秩序的监管。2008 年 3 月 31 日,美国财长亨瑞保尔森在发布现代化金融监管结构蓝图时,强调实施金融竞争性监管的迫切性;美联储主席本伯南克在评论新修改的真实信贷规则之家庭住房按竭条款时,指出要增强按揭市场竞争在现代金融监管体系中的重要性。这些都表明政府越来越重视银行业的竞争问题。此次新法案的最终通过,把监管重点再次放在金融业的安全方面,重拾安全至上的理念。似乎可以认为,美国的金融监管改革面临着效率至上和安全为重的徘徊和决择。这样的犹豫和矛盾在新法案中也得到了体现,这也是新法案不足和改革不彻底的表现。 首先,金融监管理念选择的不坚决
12、。新的金融监管法案强调对市场创新的制衡,本次改革是对以前强调自由市场和纵容创新的监管理念的一个重要转变,但同时却没有考虑市场竞争对金融监管带来的挑战和压力。新法案的实施,重新实现对金融竞争的压制。 美国自诩其金融市场的运作和监管机制为全球典范,上世纪 80 年代90 年代末,美国先后通过了一系列金融法律,最终实现了利率市场化、金融自由化、私有化和银行业的混业经营模式。混业经营提高了金融企业的效率,也把金融风险扩散到整个金融系统。危机之后,美国危机治理和金融监管的思路发生了重大转变:从 2008 年 3 月开始的现代金融监管构架改革蓝图,到 2009 年 3 月金融监管改革框架,再到刚刚通过的多
13、德-弗兰克法案,三份金融监管改革方案的核心是注重提升美国政府的权威、注重扩大美联储的职能、控制金融资本的过度投机、监控衍生品交易、注重保护投资者利益。 其次,监管重点的不对称问题。从美国的改革思路来看,加强了对大型、具有系统重要性金融机构的监管,却忽略了对系统性风险的关注和监督。从宏观审慎监管的角度看,不仅要关注大型金融机构的风险,同样还需要关注可能影响到宏观审慎的一系列体制性因素。 再次,监管机构设置的不彻底。具体表现在:一是没有触及联邦监管与州监管并存的监管“二元”格局;二是不同的联邦层级监管机构仍然并存;三是没有动摇美联储作为伞式监管者的职能3。为新法案增加和放大了美联储的职能,但没有列
14、明与其他机构设置的相互关系和协作机制。这样的处理使监管机构的设置不仅有叠床架屋的嫌疑,也为实施过程中机构的冲突的发生设下了隐患。新法案将美联储的货币政策置于国会的权杖之下,这将影响美联储作为中央银行的独立性,甚至严重削弱美联储“最后贷款人”的职能。 最后,相关制度实施的不彻底。尽管新法案内容详尽,触及金融业的各项业务。但法案对相关制度实施的具体内容涉及不多,留下了许多空白。如监管范围延伸至几乎所有金融领域但在金融机构高管的激励方式及其道德风险问题方面没有任何举措,不能从根本上遏制相关机构和从业人员的投机行为,未能平息民众对有问题金融机构和高管行为的不满。 纽约时报认为,监管者需要做大量工作以填
15、补新法案留下的空白,这或许又将是另一场持续数年的“战役”4。 三、对我国金融监管改革的启示 金融危机的影响深远,触及各国经济。本次金融危机对我国金融业的危害较小,部分原因是我国金融业开放性不足,资本流动尚存在一定限制。但是,吸取国际金融危机的教训和国际金融监管改革的经验,对于完善我国监管体制以提高国际竞争力仍然具有重要意义。 首先,美国金融监管新法案在于实现监管方式由分散监管向集中性监管的转变,以降低金融市场的系统性风险。通过将具有系统重要性的金融机构、对冲基金、信用评级机构和金融机构薪酬政策等纳入监管范围,力图消除监管真空的改革举措,推动国际金融市场监管范围扩大。我国在事实上实行混业经营的情
16、况下,金融机构同时经营多种业务或通过创新产品进行跨行业经营,而分业监管造成了监管主体的重叠与缺位并存。有必要通过设立制度化实体机构加强监管协调,在明确各监管机构的职责权限和分工边界的基础上,加强信息沟通和政策协调,做到监管覆盖的全面性。针对我国当前金融监管存在的薄弱环节,可以借鉴美国金融监管改革的经验,转变金融监管理念,树立“全覆盖”的监管理念。 其次,从美国的改革思路来看,其加强对大型、具有系统重要性金融机构的监管,对我国未来监管重点的确立也有借鉴意义。与西方发达国家不同,我国金融机构一直受到较为严格的宏观审慎监管,特别是一些具有系统重要性的大银行,一直受到多个主体相对严格的监管。因此,从宏
17、观审慎监管的角度看,不仅要关注大型金融机构的风险,同样还需要关注可能影响到宏观审慎的一系列体制性的因素。坚持区分风险、分类监管的原则,强化对大型金融机构的监管. 另外,金融业的同质化经营模式可以说是导致系统性风险的重要原因之一。我国银行发展强烈地受到统一政策的影响和制约,同时各家银行从发展战略到客户定位等严重趋同,这加剧了金融体系中的顺周期性。鼓励多样化的金融机构的发展,发展多元化、异质化的金融业务模式和业务品种,构建多样化和多层次的金融体系,是改变这一状况的客观要求。 再次,建立良好协调机制,加强监管机构间的合作。我国各监管部门之间的协调机制缺乏法律保障,仅处在原则性框架层面,“监管联席会议
18、制度”也尚未发挥有效作用。监管机构之间的信息协调和一致行动也成为避免重复监管和监管缺失的必然选择。进一步深化金融监管体制改革,加强各监管部门间的协调。在现有的分业监管体制下,将协调机制法治化、机构化。成立覆盖银行、证券和保险的机构,该机构成员来自各个金融市场监管部门如“一行三会” 、财政部、审计署等,弥补交叉监管的疏漏,促进监管政策的协调和执行。 最后,国际化治理路径的趋同与合作。经济全球化带来了遍及世界各地的市场,全球化的金融市场也需要全球化金融监管的规则和合作。应当考虑对大型跨国机构采用统一监管标准,实现跨国监管合作。国际监管合作不仅是防范外源性系统性风险的重要措施,同时也有助于统一各经济
19、体在金融监管改革上的尺度,避免其他国家和地区较为宽松的金融市场产生的风险发生转移。金融危机揭示了发达国家金融体系透明度的不足、宏观经济和监管政策协调的失败、普遍存在的监管套利行为以及金融服务行业的道德风险,也表明发达国家所一直倡导的金融架构和运作方式并不能完全为我国和新兴市场国家提供合适的标准,这便使得探索一种新的全球合作框架成为一种必需。利用金融危机后国际金融监管改革的新局面,加强与国际监管机构之间的沟通协调,了解国外金融市场发展的最新趋势和监管机构的最新动向,从而为国内市场的发展起到借鉴作用,避免国外金融风险向国内的转移和扩散5。 值得注意的是,多德-弗兰克法案赋予了美国监管当局对金融机构
20、的母公司及其分支机构延伸监管的权力,这有可能使得美国与东道国监管当局在监管政策标准等方面产生一定摩擦,进而削弱东道国监管政策的独立性。面对不同的全球治理框架路径,我国也需要认真考虑其在国际金融与货币体系中的重新定位,不仅应当稳步推进人民币的区域化和国际化,改变当前我国贸易大国、金融小国的格局,也应积极参与国际金融体系的重构,更多体现发展中国家的利益。 四、结论 放松管制危机加强监管繁荣放松监管,一直是国际金融监管的循环之路。每一次大的金融危机过后,都面临一次重要的对金融体制和金融监管体制的反思。此次金融监管法案的实施是美国对现行金融监管体系存在的缺陷全面反思和讨论的成果,尽管其中有不少利益的折衷和妥协,但在一定程度上可以说是未来美国和全球金融监管改革的方向所在。
