1、日本城市绿地政策发展的回顾及现行控制性绿地政策对我国的启示作者：刘畅 石铁矛 赤崎弘平 姥浦道生提 要：我国过热的城市开发对城市绿地的保护造成了很大的压力，且尚无较为有效的对策。通过回顾日本城市绿地政策的理论形成及应用实践，探讨日本城市绿地法等一系列法律中控制性绿地的保护法规的实行对城市绿地保护产生的效果，从中探求我国今后城市绿地政策发展中可借鉴的经验及教训。 关键词：绿地保护，城市绿地法，控制性绿地近年，我国城市绿地建设的步伐较快，但相关政策法规的制定相对缓慢。同时，在学术上对城市绿地相关的法律法规建设的关注度不够。尤其是在法律上对城市绿地的定义比较模糊，对城市绿地的分类也从土地使用内容同一
2、个角度出发，视点较为单一。城市绿地的定义和分类上的问题也造成了城市绿地保护上的困难。特别是对在城市规划中已确定范围而未被征地的绿地，及城市近郊绿地至今没有强有力的保护法规。相比其他国家，日本也经历了同样的高速经济增长和城市扩张，并在经历了绿地保存危机之后陆续颁布了一系列城市绿地保护法律法规，形成了比较健全的城市绿地规划及保护法律体系。特别是受到欧美先进城市规划理念的影响的“控制性绿地”(日文为地域制绿地 ，英译为Urban green by the Zoning system，笔者定义为控制性绿地)制度，是针对私有绿地区域制定的各种控制建设开发的法律法规，使城市开发和扩张导致的绿地缺失得到了一
3、定的控制。这些经验对中国的绿地保护政策具有很强的参考价值。1 日本城市绿地政策发展的回顾纵观日本城市绿地政策发展的历史，日本政府主要在公园绿地的建设、绿地的保护、绿地系统的方针及规划、绿地的使用及运营四个方面制定了一系列的法律。在历史的进程中随着城市所面临的课题、社会思想潮流的变迁，各个历史阶段制定法规的侧重点也有所不同。从制定法规的侧重来分，日本城市绿地政策的发展大致可分为公园及绿地思想的萌芽和绿地政策的摸索期、经济高度增长期对应城市问题的绿地保护及城市环境的创造期、市民参加型绿地创造及绿地利用的推进期三个时期(表 1)。1.1 公园及绿地思想的萌芽和绿地政策的摸索期1.1.1 明治维新以后
4、近代公园绿地思想的萌芽明治维新以后，日本为了建设与欧美匹敌的现代化城市。积极地学习欧美城市建设理念，早在 1873 年就颁布了作为群众游览观光场所的公园建设的相关规定的太政官布达，成为日本最初的公园绿地法规。此后的 50 年里东京作为城市建设的先行城市先后建设了 220hm2 的大小公园，并在 1923 年发生的关东大地震中成为市民的避难场所，据统计在震灾期间共有 157 万人在公园内避难。绿地还防止大火灾的蔓延，减少了震灾造成的损失。这次震灾成为城市中绿地必要性的重要证明。日本最早的控制性绿地政策是依据 1919 年颁布的旧城市规划法而设立的风致地区制度。其目的主要是维持地区独特的风景景观，
5、其实现手法是主要是通过对地区内建筑的控制来保护绿地。此制度与随后出台的国立公园法(1957 年变更为自然公园法)同样都是作为历史及天然名胜地区的保护预防措施，被当时的公园行政当局列为准公园，与其后实行的控制性绿地政策有所不同。与此同时，受到美国“地方规划”(Regional Planning)和“田园城市”的影响，日本逐渐展开了不同于公园的“绿地”概念的探讨。1924 年 6 月在荷兰阿姆斯特丹举办的第八届国际城市会议中，学者们提出了地区规划的 7 个基本原则.其中一条是“为避免住宅区的连绵，应该用绿地带围绕城市建成区域，并以此处为农耕、畜牧的场所而永久保留” 。日本派出学者出席了此次会议，并
6、将会议精神在日本国内广泛宣传，此后众多学者对“绿地”的概念提出了理论上的构想。其中具有代表性的是原大阪市市长关一提出的“自由空地”理论，关一将自由空地定义为“不附属于建筑物的空地，包括大小公园、竞技场、运动场、墓地、农耕地、树林地等，即所谓的绿色地带” 。另一内务省官员北村德太郎则直接提出了“绿地”的概念，将其定义为“除公园、建筑乃至商业用以外的有绿的土地” ，并提出将绿地分为运动场等“慰乐绿地”和农地山林等“利用绿地”两种。1.1.2 1930 年代的东京绿地规划1932 年东京市与周边 5 郡统合，面积扩大到原来的六倍以上，人口增加了两倍。成为当时世界上除纽约以外的第二大城市。为了防止城市
7、的无序扩张和蔓延以及改善城市居住环境、控制污染，政府在同年 10月成立了东京绿地规划协议会来制定包括东京都、神奈川县、千叶县、崎玉县在内的广域绿地规划。协议会首先提出了绿地定义为“本来目的为空地，是指除住宅地、厂商业用地及使用频繁的交通用地等以外的、没被建筑物覆盖的土地，其土地性质应具有永久性” ，并依照绿地的使用用途将绿地分类为普通绿地、生产绿地及准绿地三类。协议会在 6 年间召开了 26 回于事会及 4 回委员会，于 1939 年通过了以景园地(289,143hm2)、环状绿地带(13,623hm2)、大公园(1,681hm2)及行乐道路(3,882km)为主的东京绿地规划(图 1)。在制
8、定规划的执行政策上，协议会提出除了用征地的方式建设绿化带和大公园，还建议以控制性政策保护景园地和环状绿地带。此绿地系统随后又因为战事的紧张被重新规划为东京防空绿地系统。1.1.3 城市规划制度下的绿地地域制度二战后，日本进入了经济恢复期，在城市绿地的规划上各个城市都基本沿用了战前的设计，但在实现手法上受到当时经济财力的影响，放弃了征地建设的方法，而是在特别城市规划法(1946 年)中设立了“绿地地域”制度，规定在绿地地域内建筑密度必须在 10%以下，建筑行为必须得到许可，希望通过控制性绿地政策来保护绿地，但在定义上依然赋予绿地地域“城市规划的设施”的定义。然而进入 1950 年代以后，经济的安
9、定促进了人口的增长，加之农村人口的流人使东京、大阪等大城市发生了住宅荒，绿地地域逐渐被变更为住宅用地以满足居住的需要。以东京为例，从 1945 年到绿地地域制度废除的 20 多年间经历了 29 次变更，以致以 1939 年东京绿地规划为蓝本的东京复兴计划绿地及公园规划(1948 年)中的绿地区域最终全部变更为其他用地(图 2)。1.2 经济增长期对应公害问题的绿地保护及城市环境创造期1.2.1 地方性绿地保护法规的实行绿地地域制度的失败使日本认识到仅通过城市规划来确立城市绿地的范围并不能起到控制开发和保护绿地的作用，而此时的城市开发正在威胁日本历史最悠久、文化韵味最浓郁的京都、奈良、镰仓等城市
10、。于是政府在 1966 年出台了关于古都历史风土保存的特别措施法 ，设立了“历史风土特别保存地区”制度，对富有历史文化价值的地区进行保护。又在日本两大经济圈域首都圈域和近畿圈域出台了首都圈城市近郊绿地保全法和近几圈保全区域整备法 ，设立了“近郊绿地保全区域”制度。在法律中将“近郊绿地”定义为“城市近郊的树林地、水边及与此状况类似的土地构成整体，形成良好的自然环境，且具有相当规模的区域” 。此定义放弃了绿地仅限于城市设施说法，并明确指出近郊绿地的地质条件为树林地、水边地，而并不包括农地。此后，政府又针对农地的保护颁布了农业振兴地域整备法 ，至此基本形成了针对风景地、林地、农地的保护法体系。1.2
11、.2 绿地保护政策的法制化1970 年代以后城市扩张的势头有所减缓，但城市面临着更严重的工业污染问题。绿地政策的重点转为建成区绿化的促进，先后制定了“公开绿地制度” 、 “工厂绿化制度”等政策以缓解空气污染。同时“近郊绿地保全区域制度”对首都圈、近畿圈近郊绿地的保护促使了全国性绿地保护法规城市绿地保全法的颁布。此法初次在法律上对绿地赋予“城市中树林地、草地、水边地、岩石地及类似状况的土地单独或形成一体义与临接土地构成整体形成良好自然环境的区域”的定义。此定义基本沿用了近郊绿地的定义，强调了城市绿地所应具备的良好的自然环境。法律还创立了“绿地保护地区”制度，保护城市中现存的自然绿地，并将其纳入成
12、为城市规划上的一种土地使用分区。政府还针对城区中现存的农地保护政策颁布了生产绿地法 ，设立了“生产绿地地区”制度，通过免除税收保证农民收入来保护农地。 城市绿地保全法(后改名为城市绿地法)与生产绿地法至今仍是日本控制性绿地政策的重要法规。1.3 市民参加型绿地创造及绿地利用的推进期1990 年代的日本基本完成了城市的扩张，进入了“成熟型城市期” 。成熟型城市所面临的问题主要是人口减少及城市的空洞化，在绿地政策上主要表现为绿地整备的财政困难，绿地政策的重点也转变为由政府引导市民、企业进行绿化建设及绿地的开放。其中具有代表性的“市民绿地制度”中规定如市民将私有的绿地整备为可供游赏的游园，并向市民开
13、放就可得到补助金。此制度与城市绿地保护地区制度并用，既增加了市民的游赏空间又减轻了政府的负担。同时，政府将各市制定“绿地基本规划”(Green Basic Plan)义务化，并指出“城市之绿不仅仅指公园绿地等公共公益设施，也包括里山、庭院等民有地，是构成城市自然环境的重要因素” ，确立了民有绿地的重要性。2004 年日本对城市绿地保全法进行了较大修改，更名为城市绿地法 。此法还设立了保护性更强的“特别绿地保全地区” 。2 对日本城市绿地政策变迁的分析和总结日本城市绿地政策百年的发展进程中，各个历史阶段的政策法规对绿地定义、分类都有不同，对绿地认识的变化直接影响了不同侧重绿地政策的制定。2.1
14、从绿地定义的角度绿地定义的变化主要有三个特点：从广义绿地到狭义绿地的认识过程。前者指除了被建筑覆盖的空地，而后者则单指被植物覆盖的，生态环境良好的土地。在 1939 年的东京绿地规划及之后的绿地地域制度中采用了广义绿地的概念，但在随后颁布的绿地保护法规中受保护的绿地都是树林地等自然状态的土地，并分别采用不同的法律对绿地和农地进行保护；日本在绿地概念引进的最初就对绿地永久性给予了肯定的认识。日本的所有绿地保护法律法规也都是在此观点的基础上颁布的；对私有绿地的认识过程。虽然最初对私有绿地没有特殊的定义，但也没有将绿地限制为城市公共设施，并且几乎所有绿地保护法律都是针对私有绿地的保护而制定。直到近年
15、在法律政策上直接阐述了私有绿地作为城市绿地的重要性。2.2 从绿地分类的角度日本在最初对绿地分类是根据绿地的用途。此后虽然在学术上有对绿地分类作的论述，但在法律法规上并未对绿地的分类作规定，只是对不同性质的绿地颁布了不同的法律，逐渐形成了作为城市公共设施建设的设施绿地和受到法律保护控制开发的控制性绿地两大类的绿地分类(图 3)。2.3 对绿地法律法规进程的分析在第一阶段的公园绿地政策的摸索期，绿地政策的颁布主要集中在公共绿地的建设和绿地保护两个方面。其中绿地保护政策虽然有风致地区、自然公园制度这些“准公园”制度，又有受到“田园城市”理念的影响的绿地地域制度，但由于绿地地域制度没有很好的法律支持和实现手法导致了整个制度不能很好的实施。在第二阶段的经济高速增长期
