1、审计机关的职责调整（下）审计法修订系列解读之二理解修订后的审计法第二十二条规定，应注意把握以下三点：第一，审计机关审计的建设项目包括完全由政府投资的建设项目和以政府投资为主的建设项目。其中，政府投资的建设项目可以理解为：“全部使用财政预算投资资金、政府专项建设资金（基金） 、政府债务资金以及其他财政资金的建设项目。 ”以政府投资为主的建设项目可以理解为：“财政预算投资资金、政府专项建设资金（基金） 、政府债务资金以及其他财政资金占概算总投资的比例超过百分之五十，或者占概算总投资的百分之五十（含）以下但政府实质上拥有项目建设或者运营控制权的建设项目。 ”第二，审计机关对与建设项目相关单位的审计应
2、当围绕项目建设资金进行。 审计法实施条例第二十一条第二款规定， “与国家建设项目直接有关的建设、设计、施工、采购等单位的财务收支，应当接受审计机关的审计监督。 ”此次审计法修订中没有涉及对建设项目相关单位的审计监督问题，但从立法者的初衷来看，希望审计机关对建设项目审计监督在法定职权范围内，紧紧围绕项目资金进行。可以考虑在审计法实施条例修订后明确审计机关对与政府投资和以政府投资为主的建设项目直接有关的设计、施工、勘察、监理、供货等单位取得的建设项目资金的真实、合法情况，进行审计或者调查。第三，审计机关为实现对建设项目预算执行情况和决算进行审计监督的目的，可以检查与建设项目相关的管理活动，但这种检
3、查应当紧紧围绕财政财务收支真实、合法和效益这一审计目标。审计机关对工程招投标、工程承包、发包、转包的审计监督，有人认为是超出了财政财务收支审计的范围，有的审计人员也认为应当把建设项目审计监督的范围扩大到财政收支、财务收支及其相关经济活动。我们认为，审计机关对工程管理方面的审计监督是为了揭示影响建设项目财政收支、财务收支真实、合法和效益的深层次原因，而不是直接干预工程管理。因此，要求审计机关在作出审计处理处罚时，把握好角度，减少审计风险。明确了经济责任审计的法律地位修订后的审计法增加一条，作为第二十五条：“审计机关按照国家有关规定，对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人，
4、在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况，进行审计监督。 ”增加这一条主要是考虑：1999 年以来，根据中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定和国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定的通知 ，经济责任审计工作已在全国普遍开展，并取得显著成效，受到各级党委、人大、政府的高度重视和社会公众的普遍关注。截至 2005 年，全国各级审计机关共审计党政领导干部和国有及国有控股企业领导人员 24 万多人。审计查出各种违规行为金额 5000 多亿元，损失浪费金额 440 多亿元，其中由于领导干部直
5、接经济责任造成的违规行为金额 340 多亿元。审计还发现个人经济问题 14 亿多元。通过审计，有关部门参考审计结果，给予领导干部免职、降职、撤职 16000 多人，移送纪检监察机关和司法机关处理的 4800 多人。经过几年的发展，全国审计机关的经济责任审计工作量不断增加，大部分基层审计机关的经济责任审计工作量已经占到全部审计工作量的 40%左右。经济责任审计已成为审计机关的主要工作之一。为了推动经济责任审计工作的进一步开展，加强对领导干部的监督，促进领导干部认真履行职责，有必要在总结近几年实践经验的基础上，将经济责任审计工作上升到法律的高度加以规定，以适应依法治国和依法行政的要求。理解这条规定
6、，应注意把握以下两点：第一，本条关于经济责任审计的规定比较原则，主要是明确其法律地位，具体内容应由国务院通过制定行政法规予以规定。各级审计机关具体开展经济责任审计工作，除了应当执行审计法和审计法实施条例作出的一般性规定外，还应当按照国家有关规定进行。这些规定主要包括：中办、国办制定的两个暂行规定和审计署配套制定的两个实施细则以及两办转发的关于认真贯彻落实中办发199920 号文件切实做好经济责任审计工作的意见 ，中纪委、中组部、监察部、人事部、审计署关于进一步做好经济责任审计工作的意见等。目前，国务院已经将经济责任审计条例列入立法计划，审计署正在着手起草。这一条例将针对经济责任审计的特殊性作出
7、规定。拟规定经济责任审计的基本原则、审计机关的职权与职责、审计管辖、审计对象、审计目标、审计程序、审计方法、审计内容、审计报告、审计结果的运用、法律责任等，进一步规范经济责任审计工作。第二，本条规定的经济责任审计对象的范围包括国家机关的主要负责人和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人。本条规定中虽然没有列举经济责任审计对象涉及具体单位范围，但可以认为经济责任审计对象的范围与目前上述国家有关规定确定的经济责任审计对象范围是一致的，包含了省部级（含）以下的行政机关、国家的事业单位、国有及国有资本占控股地位或者主导地位的企业和金融机构，以及地方党委、法院、检察院等机关、团体的主要负责人
8、。而且，这里指的负责人，是“依照国家有关规定”应接受经济责任审计的由组织、人事等部门管理的国家工作人员，不会涉及国有及国有资本占控股地位或者主导地位的企业和金融机构中的外籍负责人等非国家工作人员。调整了应建立内部审计制度的单位范围修订后的审计法第二十九条规定：“依法属于审计机关审计监督对象的单位，应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度；其内部审计工作应当接受审计机关的业务指导和监督。 ”随着我国社会主义市场经济体制改革的深入，有必要进一步调整应当建立健全内部审计制度的单位范围。但本条没有采用原来的列举写法，而是归纳为“依法属于审计机关审计监督对象的单位” 。这样表述在立法技术上避免了繁琐。而
9、且与本法其他条款中的类似表述方式相统一。理解本条规定，应注意把握以下四点：第一，本条规定所概括的应当建立健全内部审计制度的单位范围，与原审计法的规定相比并没有缩小，反而有所扩大，并且具有一定弹性。与原审计法的规定相比，将不属于政府部门的国家机关、使用财政资金的事业组织、国有资本占控股或者主导地位的企业和金融机构等均纳入了应建立健全内部审计制度的单位范围。而且现行及今后其他法律、法规规定的属于审计监督对象的单位，均应当依法建立健全内部审计制度。第二，建立健全内部审计制度不仅仅是作为国家审计的必要补充。内部审计能够为属于审计机关审计监督对象的单位加强内部控制，提高财政收支、财务收支的真实、合法和效
10、益程度，能够协助审计机关履行好职责，这是法律要求其必须建立健全内部审计制度的一条重要理由，但内部审计的功能和作用不仅限于此，内部审计产生的根本动因应当是单位内部管理的需要。内部审计是为增加组织价值，促进组织目标实现而存在的。第三， 审计法规定范围之外的单位也可以建立健全内部审计制度。本条规定涉及的单位必须建立健全内部审计制度。其他的单位，如私营企业，国有资本非控股企业等，也可以根据自身管理的需要，建立健全内部审计制度。第四，审计机关可以通过内部审计职业组织对内部审计工作进行业务指导和监督。本条规定，内部审计工作应当接受审计机关的业务指导和监督。目前，中国内部审计协会和各地内部审计协会根据审计机
11、关的委托，承担着对内部审计工作的业务指导和监督职能，为内部审计工作的健康发展发挥了重要作用。虽然在审计法中没有对内部审计协会的职能和地位作出明确规定，但可以考虑在审计法实施条例修订中明确其法律地位，原则性规定：“审计机关对内部审计工作的业务指导和监督，可以通过内部审计职业组织进行。 ”明确了审计机关对社会审计机构出具的相关审计报告的核查职责修订后的审计法第三十条规定：“社会审计机构审计的单位依法属于审计机关审计监督对象的，审计机关按照国务院的规定，有权对该社会审计机构出具的相关审计报告进行核查。 ”这样修改主要有两点考虑：第一，适应社会审计机构管理体制变化，体现财政部、审计署的“三定”规定精神
12、。1998 年机构改革时，国务院将审计署指导和管理社会审计的职能划归财政部，审计署只对社会审计业务质量进行监督检查。这次审计法修订进一步予以明确。第二，符合审计工作的实际需要并具有专业优势。审计机关核查社会审计机构出具的相关审计报告，监督社会审计机构业务质量，是与日常审计工作密切相关的。有些审计事项必然要涉及或延伸到社会审计机构的审计结果。如果审计机关失去这一职能，将会使审计工作遇到很大阻力和困难，有些问题将难以查清。而且审计机关监督社会审计机构具有专业优势。审计机关和社会审计机构在审计内容、程序和方式方法等方面有许多相似之处，审计机关成立二十年来积累了大量的审计经验，承担对社会审计机构的审计
13、业务质量检查监督有专业上的优势。同时，由于不承担对社会审计机构的指导和管理职能，与社会审计机构之间没有行政管理和经济上的利害关系，审计机关对社会审计机构的核查工作，地位相对超脱，能够客观、公正地作出评价。理解本条规定，应注意把握以下三点：第一，审计机关负责核查的审计报告，仅限于社会审计机构对依法属于审计机关审计监督对象的单位出具的审计报告。社会审计机构对依法属于审计机关审计监督对象以外的单位出具的审计报告，审计机关不进行核查。第二，审计机关核查社会审计机构出具的相关审计报告，包括核实和检查，是以核查审计报告为载体，主要核查相关审计报告的业务质量。第三，审计机关通过检查社会审计机构的相关审计档案，延伸审计有关被审计单位，对社会审计机构出具的相关审计报告遵守法律、法规和独立审计准则等情况，进行核实和检查。审计机关对社会审计机构出具的相关审计报告，可以结合审计或专项审计调查进行核查，也可以专门组织核查。
