1、试论防洪理念的转变与社会化防洪减灾体制的构思摘要：水的灾害从来不能单纯归因于自然水的危害，不能简单称之为自然灾害。其实水是一切生物必须的生命保障，人类社会的发展既离不开水的养育，又难于避开大水的侵害。也就是说，如果自然水没有侵害到人类的生命财产，就不成其为灾害，古今中外均同此理。那么，社会要发展，就要加强对自然水的调控和管理，这是与人类社会俱来的生产活动。然而当人口繁育和土地开发相当普及以后，与水争地又势不可免，人们利用堤防约束甚至侵占河道和湖泊。调控洪水以减轻灾害，古往今来一直是人们治水的主流。 关键词：防洪理念 社会化 防洪减灾 水的灾害从来不能单纯归因于自然水的危害，不能简单称之为自然灾
2、害。其实水是一切生物必须的生命保障，人类社会的发展既离不开水的养育，又难于避开大水的侵害。也就是说，如果自然水没有侵害到人类的生命财产，就不成其为灾害，古今中外均同此理。那么，社会要发展，就要加强对自然水的调控和管理，这是与人类社会俱来的生产活动。然而当人口繁育和土地开发相当普及以后，与水争地又势不可免，人们利用堤防约束甚至侵占河道和湖泊。调控洪水以减轻灾害，古往今来一直是人们治水的主流。 与此同时，人们也意识到水灾是自然与社会相互作用的统一结果，要达到有效减轻水灾的目的，在防范洪水的同时，也必须注意调整国土开发以适应自然。也就是两千年前贾让三策开篇的第一句话：“古者，立国居民，疆理土地，必遗
3、（留出）川泽之分，度水势所不及” ，强调在改造河川的同时必须注意适应洪水的自然性情。类似的认识层出不穷，都是在单纯运用工程措施几乎走投无路的情况下的提出的，似乎是无奈之举。这是前人治水的非主流认识。 自从工业化以来，治河手段迅速提高，对洪水的调控能力显著增长，曾一度助长人们战胜一切洪水“人定胜天”的信心。但是当美国所兴建的水库库容相当其多年平均年迳流总量的 60的时候，水灾损失却依旧在不断增长。反思之后人们开始认识到“人类必须努力适应自然，因为人类已经认识到，自己不能也不需要控制所有的洪水，但可以采取控制措施，也可通过调整自己的行为使损失减少到最低限度” （美国防洪减灾总报告 ，1980 年）
4、 。如今这一认识又转而成为世界治水的主流派，被各国普遍接受。当然各国之间自然地理条件不同，社会状况也差异较大，在具体实施方面，又有各不相同的办法。 怎样理解治水理念转变的重大意义？我们可以从回顾人类治水历程中得到启示。 一、人类治水的三个阶段 人类社会伊始就离不开自己赖以生存的外界自然。如今，当环境和灾害成为社会可持续发展的重要因素的时候，我们应该如何评价自然环境对社会的影响，以及人与自然的关系？让我们首先回顾人类在不同历史时期对自然界认识的变化以及所采取的相应的治水方略。从人与水的关系角度讲，人类治水历程，大体经历了如下三个阶段： 第一阶段是以解决人类生存安全和基本生活需求为主要目标的原始水
5、利阶段，在原始阶段人们濒水而居，但为躲避洪水的危害，不得不“择丘陵而处之” ，住在洪水一般淹不到的高处。这一时期人类生产力低下，对水旱灾害的控制能力较低，把水旱灾害看作人力无法抗拒的天的意志，不得不乞求上苍的保佑。例如，洪水的发生有季节的规律性，但具体日期又有偶然性，可怕而带有若干神秘色彩。殷商时代甲骨卜辞中常有预测水灾的内容。著名的夏禹治水和西门豹治水的故事，集中体现了唯心主义的迷信和唯物主义的防治水灾之间的激烈冲突。相传商代开国之初连续大旱七年，洛水为之枯竭。商汤王命人将自己的头发剪光后反绑起来，作为祭天的牺牲，祈福于天，也就是用自己的身体作为贡品，来补偿工作的过失。至尊的国王如此无奈，可
6、见灾害对于国计民生影响之大。洪水是一种自然现象。防洪减灾是人们发展水利，制约水害，恰当处理人与自然关系的一种努力。因此，在防洪减灾中应该注意处理好人与自然的关系。在人类发展过程中，人和洪水的关系也随之发展。 在这个阶段里，人与水的关系以人主动适应水或自觉地服从自然为主要特征，也可以称之为人类被动适应自然的阶段其间长达几十万年。 第二阶段是以建设工程来改造河川，调蓄洪水，制止洪水为害的传统治水阶段。以中国的情况而言。战国时期自然科学有了很大的进步，人们利用和改造自然的能力有所提高，对治水防灾也有了新的认识，其中荀子是代表人物之一。荀子旗帜鲜明地反对迷信天命鬼神，一针见血地揭穿用雩礼祭祀求雨的虚伪
7、，直截了当地指出：“雩而雨，何也？无何也，犹不雩而雨也。 ”也就是说，举行雩礼祭祀而得雨是什么道理？没什么道理，就像不祭祀也同样会下雨一样。既然求雨无益，为什么还要行此大礼呢？他解释说，统治者热衷求雨是将过失强加给超自然的天神，以欺骗老百姓和掩盖自己的过失。他进一步从理论上阐述人与自然的相互关系。在著名的天论中，他说，天上的日月星辰、风雨雷电，和地上的江河万物都是客观的存在，不以人的意志为转移；人们不能禁止它们出现，也不能让它们按人的意愿消失。最后，荀子归纳出“制天命而用之”的著名唯物主义命题。主张发挥人的主观努力去控制和利用自然。在当时生产力水平较低、人们普遍对大自然怀有敬畏之情的时候，荀子
8、的认识是难能可贵的。这一时期堤防成为防洪的主要技术手段，人类和洪水的关系进了一步，可以“水来土掩” ，限制水的泛滥。 但是，在人们控制洪水手段提高以后，新的问题又产生了。例如，黄河下游在战国年间修成了两岸连贯的防洪大堤，改善了黄河泛滥横流的局面。但只经过了一二百年，黄河两岸堤防因围垦逐步缩窄，河床又显著淤积抬升，自汉武帝开始，黄河重又频繁决溢，成为朝野关心的国家大事。大臣们陆续提出许多治黄方案，大约在公元前 6 年，贾让提出了著名的治河三策。这是流传下来的最早的黄河防洪减灾的规划方案，并以其停止人类侵夺必要的滞蓄洪水的空间以减轻水灾的主张独树一帜，对后世有重要影响。 贾让治河三策中开篇的第一句
9、话是“古者立国居民，疆理土地，必遗川泽之分，度水势所不及”意思是治河必须适合洪水的客观规律，留足泄洪断面。人们的生产和生活也应避让洪水，在满足泄洪以外的地方（“度水势所不及” ）去进行，而不能过分地侵占河滩，压迫洪水。 “必遗川泽之分，度水势所不及” ，是他从黄河治理的历史经验中得出的结论。近代发明了混凝土，人们可以修建高坝大库滞蓄洪水，调节河流天然径流。在自然面前，人们又取得了多一些的主动。但是，有了许多新手段、新技术以后，人们是否就可以对洪水战而胜之，达到自由的境界呢？这曾经是一段时间的理想。但不曾想到涝洪问题是如此复杂，一个时期萌生的“人定胜天”的理想，却未能如愿以偿。这一阶段是以改造自
10、然的能力提高和无度地向自然索取为主要特征； 第三阶段，以“人与自然相和谐”为主要特征的现代治水阶段。当主要依靠工程技术措施治水出现困境时，迫使人们转换思路，开始思考其中的原因和解决途径。在美国，1928 年首先由社会学家提出社会发展存在导致灾害增长的因素，进而在工程界人们重又认识到，人类与水的关系应该是既要改造和利用，又要主动适应和保护，由自然的主人，转变为自然的朋友和保护者。这一过程开始于上个世纪下半叶。 “相和谐”不是主张一味向洪水退让，而是强调科学地规划国土开发。例如，加强环境建设，协调经济布局，调整产业结构和改进种植制度等，使之与洪水规律相适应。讲和谐也不是降低工程技术措施的作用，而是
11、更有利于保持和发挥治水工程的功能。由此可见， “人与自然和谐”不是抽象的哲学概念，而是现实的可持续发展之路。 从六七十年代开始，美国率先实行工程与非工程相结合的减灾途径，并逐步为各国所接受。这一新的理念的核心就是将一味追求战胜洪水，与自然抗衡，转变为控制与适应相结合，主张由社会承担适度的灾害风险，从而由单纯依靠工程技术防洪，转变为自然与社会综合措施相结合的防洪减灾。首先由我们在 1991 年提出的“灾害双重属性”的科学概念是其中的重要建树。这一转变还突出地表明，新阶段的治水方略将实现由战胜洪水到设法减轻水灾损失的目的性的转移。二、传统治水方略存在的问题 为了更深切地了解由征服自然到改造与适应自
12、然相结合防洪观念转变的合理性与客观必然性，有必要对传统治水观的得失做进一步分析。 我国的水灾在传说时代已经出现。 史记说，帝尧时代有一次大洪水铺天盖地而来，涤荡于平原之上，造成全国性大灾难，引发出大禹治水的故事和导致第一个奴隶制国家夏王朝的诞生。随着经济的发展和人口繁衍，人们逐步向河流下游平原开辟生存空间，防洪问题因而日渐突出，堤防建设成为人们与洪水斗争的主要手段。那时为了有效地组织防洪，在中央政府中设置了主管官吏，订立了有关法规。到了上个世纪，生产力进步使得人们有条件兴建高坝大库滞蓄洪水， “与水争地”有了更强大的手段。反思几千年来人们正是走着一条在改造自然环境下的社会发展之路，这是人与洪水
13、关系的主流。但是，这种改造的结果是什么呢？一方面开辟了大片的生存发展空间；另一方面水灾不断，并且愈演愈烈。那么反思以往，今后是依旧与洪水这样斗争下去呢？还是转变理念，另辟蹊径？当然反思并不只是忏悔，而是寻求新的觉悟。冷静判断防洪形势，我们认识到： （一） 、兴建防洪工程控制洪水灾害是必要的，同时又是有一定限度的。 1. 兴建防洪工程必须资金和科技投入，因此，防洪能力建设直接和社会经济发展水平和科技水平相关。此其一；其二，减灾效益并不是和减灾投入呈线性关系，不是减灾投入越多，效益越大。而是投入达到一定水平，同等的减灾投入所带来的效益就会下降， ，甚至于工程能力提高到一定阶段，就有可能入不敷出，存
14、在一个边际成本的界线。因此必须寻求调整社会发展以适应洪水的新办法，谋求改造与适应相结合的综合防洪减灾措施，以减少投入而增加产出。 2. 防洪工程像任何事物一样，都有正反两个方面。例如堤防可以拦挡洪水，但大水期间水位高于两岸，堤防出险的威胁更大。同时，对于像黄河下游那样的强烈堆积性河流，水位过高，河水侧渗补给地下水，造成两岸土壤盐渍化。水库调蓄洪水的能力巨大，但一旦出险损失则十分惨重。过量抽取地下水，形成大面积地下水漏斗。 3. 由于自然环境的变迁，防洪工程能力将随之下降。据统计，全国大型水库共计 350 多座，总库容 3200 多亿 m3，到 1987 年已淤积 177 亿 m3，占总库容 5
15、.5。海河流域诸河的行洪能力，主要由于淤积影响，已分别减少 35-60。总的来看，由于水库和河床淤积以及人为设障，我国现有河道、水库和天然湖泊的泄洪调洪能力逐渐下降，每年防洪建设所提高的防洪能力甚至不能补偿已有防洪能力的衰减。 （二） 、从社会条件看，我国防洪至少也有两个不利特点。 1. 人多地少。我国人均耕地面积不足 0.1 公顷，只有世界人口平均占有值的 1/3。因此，为争取更多的生存空间。必将与河湖争地和向滨海围垦。已设置的蓄滞洪区原本可以大大缓解洪水压力，但是也在人口重压下，不合理地进行开发和建设，防碍了滞洪区的正常运用；河流和湖泊滩地围垦更直接加重了防洪的负担。 2. 我国主要经济发
16、达区大多处于江河洪水位以下，其中只占国土面积8的七大江河中下游和滨海河流地区，有着全国 40的人口、35的耕地和 60的工农业总产值。一般说来，在同样洪水淹没条件下，东部地区比西部地区损失要大得多，构成了我国防洪在地理分布上的重点。当然，山区中小河流洪水灾害损失也日渐增大，尤其对于人身安全的威胁更为显著。 影响洪水灾害增长的因素还有其它一些。问题还在于，经济和人口不断增长，社会的进步对防洪也不断提出更高的要求，因此，防洪减灾的任务不可能一劳永逸，而且负担还会增加，这是我们面临的客观现实。 例如，当谈到 1998 年洪水对荆江大堤和长江中下游的严重威胁时，人们指出，如果三峡工程建成，将大大缓解长
17、江防洪的压力。三峡工程建成后，有防洪库容 221.5 亿 m3，在保证中游最危险的荆江大堤安全前提下，在遭遇百年一遇洪水时，可不启用荆江分洪区，沙市水位不超过 44.5m；在出现千年一遇洪水时，启用荆江分洪区，沙市水位不超过 45.0m。可见三峡工程确是长江防洪体系中的关键措施。但是，如果因此就把三峡工程视为长江中下游防洪的法宝，以致忽视社会性减灾措施建设则是有害的。怎样客观看待三峡工程防洪作用呢？ 历史地看：三峡工程论证时所依据的是七十年代以前的情况，现在已经发生了变化。新变化的集中表现是，在相同流量下面水位的显著提高。也就是说，在这二十多年里，受江、湖的自然演变和人为设施影响，河情和工情都
18、有了较大的变化。即使三峡工程按预定方案调度，其防洪最初的设计标准已有所降低。换言之，三峡工程建成之日，其部分防洪效益已被在此期间的滥砍滥伐、陡坡开荒、围湖造田等人为因素所部分抵消。 发展地看：如果目前削弱的防洪能力种种自然和人为因素得不到控制，若干年后，由于三峡工程所提高的长江防洪标准还将被继续蚕食，其关键作用难免逐步减弱。动态研究表明，影响长江防洪的决定性条件今后还将不断变化，例如，对中游调洪起着关键作用的洞庭湖在近二百年间由于淤积和围垦，呈现出加速消亡的趋势。既便三峡建成初期，下泄清水刷深江道，减少进入洞庭湖水量，一段时间缓解洞庭湖的淤积速度，依然阻止不了这种消亡的趋势，而继续增加三峡防洪
19、的重负。因此，认为有了三峡工程就握有长江防洪法宝的乐观态度是值得商确的，何谈千年以后。 美国防洪工程建设比我国发达，其本土（不包括阿拉斯加和夏威夷）河流的年径流量约 1.7 万亿 m3，已建水库库容达 1 万亿 m3，可控制的年总径流量达 60。然而 1980 年发表的美国防洪减灾总报告仍旧指出：“美国在此前 60 年间用于救灾和防洪的投资达数百亿元，但洪水灾害一直是呈上升趋势，表明防洪工程和减灾措施没能达到预期的目标” ，并得出要大力加强减灾社会化建设的结论。我国大陆流入太平洋水系各河年总径流量约 2.0 万亿 m3，已建水库总库容为 0.45 万亿 m3，可控制年总径流量的 22。以美国的
20、工程防洪能力和经济实力尚且需要调整防洪方针，加强减灾社会化的努力，何况我国。从另一个角度来看，我国的人口密度远大于美国，洪泛区又大多与经济发达区相重叠，防洪减灾社会化体系建设将会比美国有更多的困难，当然也有更为显著的效益。 在人类社会发展的各个历史阶段中，始终伴随着对水环境的利用和改造，同时也在自觉或不自觉地适应水的规律，采取趋利避害的措施。近代以来，我们可以修建高坝大库滞蓄洪水，调节径流，在自然面前，人类取得了进一步的主动。但随着人口繁衍和经济发展，又产生了新的困难和矛盾。总体来看，在自然力面前，限于技术和经济条件，人们控制洪水的能力是有限的，不可盲目追求战而胜之。重视灾害的社会属性并采取针
21、对性的战略部署和治理措施，把防洪减灾作为国土整治的前提条件和重要组成部分，长远的综合治水总体规划，建设全社会的防洪减灾体系，并用立法加以保证，将为有效减灾开辟新的途径。三、社会化防洪减灾体系之构想 防洪减灾社会化体系建设是保证社会经济有序发展的需要。所谓防洪减灾社会化体系，应既要有效地担当起向洪水作斗争的任务，也要能够面对灾害的社会属性，担负起统一地有权威地组织全社会共同防洪减灾的任务。 由防洪转变为防洪减灾，由对付自然水的工程措施转而为改造自然和调节社会以适应自然，这是一个复杂的过程，必将牵涉到自然科学和社会科学相当广泛的范畴。突出表现为防洪领导体制的一体化：需要各有关部门（国土资源、农业、林业、交通、建筑、水利等）的配合；需要流域内有关行政区的协调一致和统一领导；需要防洪工程投资分摊和防洪保护区与灾区之间的经济补偿；以及一系列相关的制度和法规建设等，组成了一个复杂的系统。这些措施相对于工程防洪来说，更多的工作是
