1、1发挥律师第三方法律服务职能作用不断推进社会管理工作创新-赴上海市 杨浦区司法局挂职学习心得遵义市司法局副局长遵义市律师协会会长 吴世禄二一一年七月加强和创新社会管理，是党中央在深入分析我国基本国情和经济社会发展阶段性特征基础上做出的重大决策部署。近期，中央、省和市高层多次召开会议研究加强和创新社会管理问题，可以说“ 社会管理创新” 是当前各 级党委、政府最为重要的工作之一。今年 5 月，笔者受组织部门派遣在上海市杨浦区司法局进行为期三个月的挂职锻炼。上海市特别是杨浦区司法行政机关多年来充分发挥司法行政职能优势，在完善和构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局方面开展了积极的尝
2、试。在挂职学习期间，笔者着重就杨浦区“如何 发挥律师第三方法律服务职能优势，推进社会管理创新”进 行了学习和思考，并形成本学习心得，旨在促进我市律师第三方法律服务工作的开展，不断推进我市社会管理工作的创新。不当之处，敬请批评指正。一、上海市（杨浦区）律师第三方法律服务工作情况2上海市是我国经济最发达的地区之一，相对我国其他地区而言，有最完善的市场经济构架，也是最早提出以“购买服务方式，让第三方力量参与社会管理”理念和实践的城市。律师作为非公职人员，是第三方力量之一，在积极参与社会矛盾化解、推进社会管理创新工作中所发挥的作用和取得的成效，得到上海市党委政府领导的高度肯定。大家普遍认识到：以往普遍
3、常用的“压 服或动用警力” 解决民众 维权的方法，已不符合时代要求；而广泛聘请社会第三方参与社会管理，帮助解决矛盾纠纷，则是新形势下符合科学发展的社会管理办法。当律师以相对独立、客观的第三方身份介入工作后，有利于把握好行政行为的合法性、合理性，有利于查明事实真相和有效化解各种矛盾纠纷。律师第三方身份服务党委政府依法行政，服务经济发展，服务矛盾化解的过程，实际就是在不断完善“社会协 同、公众参与” 的社会管理格局的 过程。笔者所挂职的杨浦区是上海的高科技、纺织轻工、机电、化工、烟草的综合性工业基地，有国土面积 60 余平方公里，辖 11 个街道办事处和 1 镇，区内常住人口约 130 万。复旦大
4、学、同济大学等二十余所高校云集，市部级一百余家研究所，上海卷烟厂、杨树浦发电厂等国家大型企业皆落户于此。 “百年大学”、 “百年工业 ”、“百年市政” 总结了杨浦区深厚的经济、文化历史底蕴， “三区 联动、创新驱动、转型发展” 展示了杨浦区光明的发展前景。2010 年杨浦区被国家确定为首批国家创3新型试点城区，成为上海市唯一获此殊荣的城区。如何实现由“ 传统 工 业杨浦” 向 “知识创新杨浦”的 转型？如何推进历史积淀的近 200 万平方米的旧房改造任务？如何处理好“创新驱动、转型发展”必然将 产生的各种社会矛盾，确保社会和谐稳定？成为区委区政府必须解决好的问题。而作为司法行政职能部门又如何围
5、绕中心，服务大局，发挥好职能优势，更好地服务创新型城区建设？成为区司法局必须做好的工作。他们通过不断促进政府购买服务工作机制的形成，运用律师第三方身份优势，服务党委政府，服务基层基础，服务社会矛盾化解，为推进社会管理创新做了大量的工作尝试，并以此作为杨浦区司法局发挥职能作用的重要突破口。他们的主要做法是：-遴选优 秀律师，组建政府律师法律顾问团。以政治可靠、业务精通、专业特长、经验丰富、综合素质高为条件，从全区 67 家律师事务所和 600 多名律师中遴选近 20 名律师组成政府律师法律顾问团，为政府及其职能部门提供相应的法律服务。通过政府的文件要求，凡政府及职能部门涉法事项未经法律顾问审核出
6、具书面法律意见书，均不上会研究；擅自决策造成不良后果的，将追究相关领导的责任。具体操作：区政府职能部门提出法律服务需求，区政府办审查同意后交区司法局具体落实。区司法局主要负责指派具有相应专业能力的顾问团律师承办，确定支付多少顾问费，并对律师4事务所和律师名义出具法律意见书进行把关。2010 年以来，共接受各类法律事务 30 多项，涉及起草、制作和审查各类协议，突出社会矛盾化解，企业股权转让，投融资项目及农民历史遗留问题等。-围绕 中心，服务大局，推进城市动迁工作顺利开展。发挥律师专业优势，推进律师全程参与动迁工作，制定了律师全程参与动迁过程的实施方案，组织律师事务所选派律师进入动迁基地，以第三
7、方身份参与拆迁全过程。通过审查动迁补偿方案的合法性、合理性，设置咨询点帮助动迁户财产分割，协调动迁户内部矛盾及与指挥部的矛盾，开展现场调查，发布律师告知提示函和主动上门做好解释服务工作，宣传动迁法律，使动迁户更好地理解法律、了解政策、理清诉求，化解了一个又一个“动迁顽痼” ，律 师的工作得到了政府、动迁部门及广大动迁户多方肯定。截至今年 4 月， “定海 153街坊” 246 产、366 户已 100%完成签约，无一户被“强迁”，未发生居民集访，实现了速度、成本和稳定相统一。 “定海 152 街坊” 328 产、525 户签约率超过 90%。同时， “平凉 12 街坊”签约率已达 98.5%、
8、“双辽支路辟通基地”签约 率已达 88.7%、“大桥 116 街坊”签约率已达 93.3%等。人民法院同期受理的因拆迁引发的民事争议大幅下降。-跨前一步，深入基层，化解各类信访案件。与区信访办等部门共同制定并完善引入第三方参与重大矛盾化解工作5新机制。区委、区政府将杨浦区的重信重访件（其中部分涉及动迁）委托律师事务所开展尽职调查，通过与上访人的直接接触，进一步了解了信访人的诉求和实际情况，有针对性地提出法律意见书，经区信访办、法制办等单位组织论证，形成论证意见书，再由律师向信访人表达律师意见。律师严守中立身份，在提出法律意见书时充分考虑了信访人合法利益，很多人信访人表示接受律师第三方核查工作，
9、在律师核查期间做到了不信访、不上访、不走访，大量历史遗留疑难矛盾得到有效化解。据区信访办反馈：自去年以来已有100 余案信访案被消化处理。同时，律师事务所还与司法所、律师还与居委会开展“双结对” 活动，16 家律师事务所 160 名律师与 304 个居委调委会签约，将第三方服务工作延伸到街道、社区，帮助来访群众客观分析诉求合法性和合理性，解疑释惑，引导其寻求恰当的解决途径，疏缓来访群众的情绪，配合人民调解委员会化解信访疑难纠纷。-发挥职 能优势，甘为政府服务企业进行有益的补充。探索建立律师服务中小科技企业工作机制，采取“律所、园区、企业”三方共建方式，组织律师事务所与入驻复旦科创中心、五角场高
10、新技术科技园，与 100 余家科技企业签订免费法律顾问协议，明确服务内容与范围，并由园区实行监督，保证服务的透明化和具体化。各律所采用“专人负责，团队配合”的服务模式，由律所主任律师负责，其他律师配合，在园区6设立“法律服 务咨询 点” 接受企业咨询。另外， 还根据情况采取定期登门询问及不定期电话、电子邮件等方式联系，随时做好法律服务。一年来，为园区企业提供了 200 余次免费法律咨询，审查了近 100 件员工手册、劳动合同、对外经济合同，参与谈判、出具律师函及诉讼代理服务等，切实为这些企业解决矛盾争议，处理法律事务，排除法律风险，避免了新的社会矛盾的产生。可以肯定地说：杨浦区司法局的上述工作
11、取得了阶段性的明显成绩。与此同时，上海市及其他区均不同程度地运用律师第三方法律服务，服务于社会管理创新工作，可谓异曲同工，共建和谐。如：为迎接 2010 年世博会的举行，上海市委、市政府将涉及全市 11 个区县 782 个动拆迁信访积案、111 个“涉盟涉世 ”案件， 统一部署由律 师进行核查、分析、评估和提出处理法律意见书，此举更进一步促进了全市各区运用律师第三方力量化解矛盾工作的深入开展。此外，卢湾区还通过“四定 ”（定准 则、定内容、定团队 、定责任），将律师介入区政府实事项目、聘请律师提供法律意见和法律风险评估作为实事项目实施的重要程序之一，在制度层面确立了律师参与区政府实事项目的依据
12、和原则。虹口区成立法律咨询委员为区法治政府建设、依法治理工作提供法律建议；开展调研活动，为区经济发展和社会建设出谋划策；就维护社会稳定、化解社会矛盾等方面的案件提出法律咨询意见。等等。7纵观杨浦区乃至整个上海市的律师第三方服务工作，有以下经验值得总结。一是领导重视。市委和政府领导非常重视律师工作，俞正声书记、韩正市长等主要领导亲自会见化解社会矛盾律师先进代表并讲话，分管领导在调研工作和有关会议上经常强调律师第三方力量化解矛盾纠纷的重要性，将全市重大矛盾纠纷统一交由律师核查，并充分尊重律师的法律意见。杨浦区委和政府的领导也非常重视律师工作，区委书记和区长亲自参加听取动迁工作汇报，并充分肯定律师第
13、三方作用的发挥，将信访疑难案件交由律师核查等。由于上上下下的重视，相关部门的大力支持，律师第三方参与工作的条件始终得到保障，基本形成“没有 见不到的人，没有看不到的材料” 的良好工作环境。二是方法到位。区司法局在具体工作上普遍采取了“抓重点促全面”的方法来推 进工作。将律师服务于政府依法决策，服务于化解矛盾纠纷作为工作重点，优选政治素质强，业务能力强的律师事务所及律师，主动担当社会责任。先通过免费服务方式，集中精力做成做好一件两件实事，让有关部门实质性感受到律师的作用和对其工作的推动。然后，大力加以宣传，进一步争取领导的信任和支持。为了探索形成律师第三方法律服务长效机制，司法行政机关加强了督导
14、、指导和考核，不断宣传和培育 “政府购买服务”意识，从而，为建8立律师第三方法律服务化解社会矛盾，推进社会管理创新长效机制，创造了条件、奠定了基础。 三是服务有保障。一方面，政府出台专门的文件，从制度层面肯定了律师第三方参与社会管理机制的积极性，为律师参与政府实事项目提供政策保障支持。另一方面政府领导也非常理解律师行业的实际情况，知道绝大多数律师属非公职人员，法律服务费是维系生存的主要来源。一些领导坦言 “律 师 也要吃 饭，也要生存， 长期来看，没有收入的无偿服务不能长久”，各级政府 应根据财政情况安排“ 购买服务”预算。通过实施“政府购买 服务” ，从财政上保障律 师参与社会管理工作的经费
15、投入。仅 2009 年全市的信访专项核查工作，市政府就对辛勤、高效工作，出色完成任务的律师给予 600 余万元的报酬激励。另外，杨浦区从 2003 年始，政府法律顾问团顾问费达到 100 万元；城市建设动迁工作，则根据动迁量大小、律师投入人数和精力，今年上半年，4 个动迁基地签约的动迁法律服务费超过 200 万元；园区服务方面，先是律师事务所向园区需要法律服务的企业免费服务一年，逐步发展为律师事务所每与一个园区企业签订常年法律顾问协议，园区就向律师事务所补贴 500 元，解决律师必要的交通通讯费用，律师事务所在向园区承诺服务事项内不向企业收取任何费用。与基层司法所调委会的“双结对” 服务，则由
16、街道根据工作情况，按照“先工作，后激励 ”的方式，年 终给予一定奖励9和激励。四是抗击风险能力强。上海市律师业早在 1998 年就与保险公司签订了律师执业责任保险统保保险协议。在保险期间或保险合同载明的追溯期内，被保险人的注册律师在中国境内办理委托人委托的法律业务时，因过失行为未尽其业务上应尽之责任及义务，造成委托人及其利害关系人的经济损失，委托人及其利害关系人在保险期间内首次向被保险人提出损害赔偿请求，依照中华人民共和国法律应由被保险人承担的经济赔偿责任，保险人按照保险合同约定负责赔偿。迄今为止，每次事故赔偿限额达到人民币 600 万元、累计赔偿限额达到 4 亿元、每个律师累计赔偿限额达到
17、1500 万元。执业责任保险成为律师执业的坚强后盾，律师事务所出具的法律意见书一旦失误，被法院裁判将承担经济赔偿责任的，律师事务所及律师完全有能力依法承担相应的经济赔偿责任。二、我市律师第三方法律服务的现状（一）我市律师第三方法律服务的层次总体还比较低。我市基层基础相对薄弱，人少事多矛盾突出，需要整合各种社会资源，有效地推动社会各类矛盾纠纷的化解，推进社会管理方式的创新。律师事务所、律师在护驾经济发展的作用相对突出。但是，把律师作为第三方力量广泛参与化解矛盾，推进社会管理方式创新还没有真正被重视。在社会管理上仍然主要依靠行政公权力的多，而主动运用社会第三方力10量作用的案例少之又少。很多矛盾纠
18、纷还没有真正放手委托第三方介入，而律师以第三方身份介入社会管理的面窄，深度也不够。主要原因：一是对第三方服务重要性认识不够，律师介入滞后。党委、政府对律师第三方角色认识不够，普遍缺乏让第三方参与意识，太于依赖职能部门的“管控” ，公众参与的程度不高。即使让律师参与，往往也是在问题已经复杂化，而非在决策之前，一般很少给律师必要的调查、研究问题空间和时间，上会就要结果，律师仓促上阵，有时提出的法律意见太法条化、理想化，缺乏可操作性。二是对律师职业宣传不够，导致部分认识上的偏见。我市有部分还有财政工资的律师，但是，绝大多数律师必须通过提供法律服务获得报酬而生活。有的部门领导片面认为，律师就是想弄点钱，让其参与会增大成本；有的甚至极端认为，律师提出这样那样的问题可能还会影响工作进度，没有“帮忙” ，反而“ 添乱”，不如“一拍脑袋说了算 ”。三是律师以第三方介入缺乏相应的机制。政府购买服务的意识弱，缺乏有效推进律师第三方服务的制度保障，有关部门的配合不够等。我局从 2009 年就开始大力推进律师服务园区、重点工程建设工作，但由于园区和项目方的配合度并不够，项目对接工作并不顺利，经过 3 年不懈的努力，虽然也有阶段性成效，但还远远没有达到预期。
