1、土地制度的供求冲突与其改革的框架性安排内容提要中国农村社会和农业经济向城市社会和工商业经济转型，计划经济向市场经济转轨，以及可持续发展和西部大开发，对土地制度的供给及其功能提出了特殊的需求。就目前来看，两种公有、高度集中和行政色彩较浓的土地所有和配置制度与结构转型和市场经济的要求发生了尖锐的冲突，特别是土地集体所有的虚无性衍生出一系列的经济社会问题。据此，本文提出了中国土地制度改革的框架性安排：土地的两种公有制并轨，国家拥有所有土地的终极所有权，分解国家所有的占有、使用、处置等权力，实行较长的使用年期财产权制度，农民和一部分国有企业的土地使用年期财产与社会保障挂钩，发挥市场配置土地资源的基础性
2、作用，政府管理主要用来弥补市场配置土地资源的缺陷。 关键词土地国家所有/使用年期财产权/年期终止财产归属风险 一、结构转型和市场经济对土地制度的需求与土地制度的供给现状 我们究竟要选择、设计和安排一种什么样的土地制度，不能仅仅局限于国家和政府对土地管理的方便与否，而应当从动态的经济发展阶段和静态的经济运行体制去考虑，因为土地制度的设计和安排只有适应于发展的阶段和实际运行的体制，即土地制度供给的功能符合制度需求，才能成为一种有效率和交易成本较低的运行制度。 （一）结构转型和市场体制对土地制度的需求 中国的二元结构转型对土地制度的供给提出了特殊的需求。经济发展从农村社会向城市社会、从农业经济向城镇
3、经济的转型，使城镇人口比例逐年提高，10、30、50 年后，城镇人口和就业劳动力的比例分别会提高为 50、70、90；这种结构变动会使土地的利用结构、方式、使用者，在发展转型的一个较长时期中，不断地发生变化。城乡土地的分配和利用将无不受这种结构剧烈转型的深刻影响。一部分农村土地因城市化要通过交换和其他方式变成城镇用地，一部分农民的宅基地和承包的耕地因到城市务工和居住而需要出租、转让和交易，一部分缩小甚至消失的村庄的公共用地也要通过出租或者交易配置到农场或者牧场中；随着城市化进程，村社会组织和生产组织形式也可能发生变化；大多数村因人口的转移要萎缩，一些村因扩大为小集镇和小城镇并且其企业也得以发展
4、，土地所有形式也会随之而调整和改变。这样一种与土地有关的二元结构变化，对土地制度的供给有着特殊的需求：即土地制度要有利于二元结构转变过程中土地的再配置和再利用，并且降低这种结构转变过程中土地再配置的交易成本，要有利于城市化进程，而不是成为城市化进程的障碍。 农业现代化也对土地制度有着特殊的需求。农业现代化的一个重要内容是土地规模经营、专业化种养。一部分农民的耕地，一部分原来村里的水利、田间道路等公用设施，要集中流转到种田、养殖、植林等大户和专业技术能手的农牧场中。这种变动对于土地制度供给的出租、交易、抵押等安排有着特殊的要求。而一部分乡村向城镇的发展，土地向非农业经济配置，农民的大部分收益来自
5、于非农业的收益，村里以企业的形式集中使用土地，并用非农业的收益来扶持低收益的农业，承包的耕地被集中，于是也需要土地股份合作制等新的土地产权形式来适应这样一种格局。 由于人口的不断流动和迁移，经济结构的不断变化，城镇土地和与地有关的房产处于一个不断被再配置的过程。在市场经济体制中，供求信息横向传播和市场横向调节资源分配，是其基本的特征。因此，消费商品和资本、技术、劳动的供给与需求信号是横向传播和流动的，它们的配置也是由市场横向调节分配的；同样，体制的同质性决定了土地和房地产商品和要素的供给与需求信息不可能舍横向传播流动而采用综向集中和下达，其调节还是要以市场机制为基础，而不宜政府高度集中管理；否
6、则，两种不同质配置方式运转的磨擦成本太高。 比如，就城镇内房产的配置来看，农村转移入城镇的人口需要有住的地方，一些城镇居民因人口增减和流动而住房发生闲置，一些居民因收入提高需要将面积较小的住宅变成面积较大的住宅，一些居民因工作地点的变动需要舍此地点和此城市住宅而求其彼地点和彼城市住宅，一些适于经商的住宅可能要改变用途等等，这些每时每刻发生的住宅供求，不可能通过高度集中的制度加以合理和及时地给予分配。因此，土地制度的设计和供给，也需要适应人口的不断流动和迁移，社会经济结构的不断变化，以及总的配置资源的市场配置体制。 在为期不短的体制转轨过程中，国有经济布局要进行战略性的调整，党政社团机构在精简，
7、一些机关后勤服务在进行分离，一些事业单位逐步地进行企业化改革，一些原来在划拨土地上建设的职工住宅随着住房制度的改革和职工的流动要商品化和市场化配置，国防部队也进行了几次裁军，并且部队的后勤、服务、军工也在社会化和地方化。如此等等，原先给这些国有企业、党政社团、军队等等大量划拨的土地和少量出让的土地，要进行结构性的调整，要重新配置，这需要有将划拨土地改变为出让土地和土地重新配置的制度安排。这种制度设计，既要考虑国家、转让方、受让方各方的利益和承受能力，又要促进土地的流转，降低土地的闲置率。 另外，我国有大量的荒山、荒漠等劣质土地，并且每年优良土地荒漠化、水土流失、生态破坏和环境污染问题大量发生，
8、优良土地的劣质化趋势没有得到扼制，并越来越严重；特别是西部大开发中，边远地区的一些土地需要投资和开发。如果用国家财政的力量进行投资加以改造、利用和保护，仅仅用政府投资基础设施搞西部大开发，财力肯定有限，并且植树种草完后，还会发生“公地的悲剧” ，西部也会因企业投资少而发生基础设施资本与产业资本的比例失调；而调动社会和民间的力量投资、改造荒漠和水土流失，保护生态环境，进行西部大开发，关键是要设计一种能吸引资金流入劣质土地和边远国土的制度安排和供给。 （二）现行土地制度供给结构的简单描述 从土地资源的配置和利用来看，土地制度结构的主要内容为产权规定和配置方式。我们有必要以此为分析线路，将现行土地制
9、度供给的结构进行简单的框架性的描述。 宪法规定了中国目前土地的国有和集体两种所有形式：即城市的土地属于国家所有，土地的所有权由国务院代表国家行使；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；农户使用和经营的宅基地和承包地、承包山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对集体土地实行征用。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。特别是农村，集体和农民不得私自改变土地的用途，并买卖土地或者以其他形式转让土地。 城市土地国家可以依法无偿和有偿出让一定年限的土地使用权，农村土地耕地和宅地由农民经营和居住和使用，耕地有承包经营期限；国有土
10、地使用权可以交易，但是用途转变受到严格管制；城镇住宅，视商品房、经济适用房、单位改革房等等的不同，其使用权的出租和交易，特别是改变用途，在法律和法规上也受到严格的控制。 国家对土地资源的分配进行高度集中和严格的管制。一是国家规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格控制土地的用途的改变。城市编制城市用地规划，改变用地性质地需要由土地规划部门和土地管理部门批准；农村耕地，除了兴办乡镇企业、农民宅基地、农村道路等建设用地外，改变用途首先要经过国家征用变成国有土地后方可。二是高度集中土地资源的分配和管理权力。如土地管理法第45 条规定：征用下列土地的，由国务院批准：（1）基本农田；（2
11、）基本农田以外的耕地超过 35 公顷的；（3）其他土地超过 70 公顷的。此 3条规定以外的土地，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。 如果将中国目前的土地制度进行简单的总结，可概括为国家和集体两种所有，国家拥有高度集中分配土地资源的权力，国家规定和管制城乡土地的用途，建设用地绝大部分只能用国有土地，集体不可购买国有土地，国家强制征用集体土地。 二、现行土地制度供给结构与需求的矛盾和冲突 以以上内容为核心要素的土地制度供给，与目前和将来经济发展结构转型，以及总经济体制向市场经济模式转变对土地制度的需求，发生了尖锐的矛盾和冲突，陷入了现行土地制度运行的困境。 （一）集体土地所有权的
12、虚无性及其衍生问题 现行土地制度架构中最大的困惑，是土地集体所有实际上的虚无并衍生出诸多问题。从所有主体来看，村委会既不是经济法人，也不是一级政府，作为当地村民的社区性自治组织，来充当集体土地财产的所有者代表。在村民现有民主法制知识积累有限和文化素质不高的情况下，土地集体所有往往成为实际上的村长和村委会少数人所有。这样的问题相当普遍：即村长或者村委会少数人出租和变相出卖集体土地，从中寻租；侵占、挪用国家征地的补偿；多留机动地和集体田，频繁进行土地承包的调整，从中谋利等等。 目前，农民负担沉重，而且屡减不少，减负和增负反复，实际上与土地集体所有与农户承包经营制度为基础的经济关系有关。土地集体所有
13、，农户承包经营，虽然过去在打破传统农村集体经济、发挥农民积极性方面起了不可估量的作用，但是发展到今天，许多县乡村以土地集体所有权为强制手段，以农户承包的土地为基数和借口，巧立各种名目，收取各种费用，土地集体所有和农户承包实际已经异化为县乡村三级向农民进行各种税费入亩、强制种农业特产并收特产税等的一个搭车收费，并政权化、强制化、永久化的制度机器。 从集体所有的内部结构来看，可分为明晰每个农户财产权的集体所有和不明晰每个农户财产权的集体所有。就前者来看，由于农户无法明确自己产权部分的价值、增值和收益，由于财产、收益的不透明性和不确定性，农民的工作动力和财产保护的自觉性受到极大的影响。 这就是我们
14、20 世纪 70 年代末期实行土地承包经营改革的原因。明晰每个农户财产权，可分为明晰实物财产权和明晰价值财产权两种路径。在农村土地制度上，我们实行了明晰使用权的限定下，耕地实物承包使用这样的财产权，即将土地的使用和经营权在一定的时间内归于农户。但是，这种实物长期使用权的每个农户明晰和分割，也带来一系列的问题：如果使用权的交易受到限制，规模经济、专业化生产和现代家庭农牧场组织形式的发展必定会受到限制；在村办企业较多的发达地区和城郊地区，土地的统一使用也受到限制；土地被用在非农业上的农户和土地仍然被用于农业的农户，无法均等地分享工业化和城市化带来的收益等。 土地集体实际的所有权力受到国家的限制。按
15、现行法律法规规定，村组织和农户基本上只有土地所有权中的使用权，而实际上没有租让权、交易权和抵押权。集体不可能将土地的所有权转卖给另一集体组织和公司，更不能将土地出卖给个人。耕地转变为建设和住宅用地被国家严格控制，耕地和宅地基本上不允许交易。 担保法规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押；虽然担保法上规定集体建设用土地可以抵押给银行而贷款融资，但是在实际的操作中，受到村镇规划、各法律条例之间衔接、程序规定的缺乏等等原因，根本不可能实施。财产只有交换，才体现和具有其价值。由于农村集体土地的用途变更受到国家的管制，不能交易和抵押，因此，农村土地除违法改变用途和交易的以外，基
16、本上无价值可言；并且也是目前信贷资金难以融向农村和农业非常重要的一个制度性原因。 （二）集体土地被征用为国有土地的不平等性及其衍生问题 集体所有土地的交易只能被强制征用给国家后进行。市场经济中，土地作为财产如果属于不同的所有者所有，则其交换双方在经济和法律地位上是平等的，双方通过谈判协商确定土地的交换价格；而多个购买者和多个出卖者的竞争，使土地价格达到均衡和合理的水平。 但是，中国土地在集体和国有之间的交易，在法律上是不平等的。土地法规定：国家依法征用集体土地，按照被征用土地的原用途给予补偿，包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前 3 年
17、平均年产值的 610 倍。国家给集体土地确定的是补偿价值，而不是交换价值，即低价征用；而各地将征用的集体土地有偿出让工业、房地产、商业、金融和其他服务业时，高价出售。就一般耕地来看，全国根据地点的不同，集体大多数耕地得到的补偿 1 亩地低在 3000 元，高在 30000 元不等。 国有土地出让价一般 1 亩在 10 万元左右，竞争价高的达到百万元以上，甚至更高。中央到地方的各级财政、各有关政府部门在将集体所有的土地征用转变为国有土地时，从集体土地中转移了巨额的价值。并且，城市除了过去通过工农产品价格剪刀差从农村积累资本外，现在农村则更多地被迫通过土地的不平等交易向城市提供积累。而且一些被不平
18、等征用的土地并不是提供用来建设公共产品或者发展国有企业，其中许多成了非国有企业，甚至私人资本的财产来源。 由于集体所有土地对于每一个农民实际上的不明确性和虚无性，一些农民从集体中分得少量的征地补偿款后，成为了无土地、无工作岗位、无社会保障的流民。国家给集体的补偿，就分配到农民手中而言，从中县乡村三级还要有各种提取，到农民手中每亩征地获得的分配大约在2000 元到 30000 元以下。农民与村委会就征地补偿的分配进行了博弈：村委以要投资办企业，加强集体经济，防备村民吃光分光而无以后的保障等为由，尽可能多留一些；村民以村长和村委可能将征地补偿贪污、挪用，办企业中吃回扣、让自己亲属就业，投资办厂可能
19、亏损等等为由，而尽可能争取多分配到每个涉征农户。博弈分配的结果：如果村长和村委力量强，村里多留后，由于村民与村长和村委之间委托代理关系的无约束，确实被村长村委投资亏损的，贪污挪用的，甚至被上级政府以各种名目提走的，占 90；而如果村民力量强，全部征地补偿款都分给农民，则一是补偿不足以养老保障和创业资本额，二是由于农民投资创业素质较低、甚至家庭预算的无计划性，短期内可能将所得款消费尽，并且投资创业失败，或者再找政府安置，或者成为无业、无资产、无保障的游民。据有关研究报告，如果这种征地方式不予以改变，按照经济发展和城市化用地的需要，20 多年以后，无地农民的规模将达到 1 亿左右；并且，如果不能安
20、排一种征地补偿和土地增值收益与被征地农民社会保障挂钩的制度，大规模、无保障的流民将成为一个影响未来社会稳定的巨大危险源。 （三）土地管制过度和管制失效并存 政府对土地分配、使用和交易管制过度与管制失效并存。过去土地管理组织和各种法律法规体现和内涵了这样一些假设和精神：一是以为放任由市场为主配置土地资源，肯定会混乱，因此，要集中分配和管理土地。其建立在这样的假设之上，假定分配和管理土地的机构和人员能预测千千万万种土地需求并及时地组织供给，假定这种土地纵向集中管理和分配的信息成本和运行的交易成本为零，或者比市场配置低；假定各种与土地有关的机构和工作人员没有自己的私利，他们的利益与国家和社会的利益是
21、高度一致的。二是各种与土地管理有关的法律法规中，其立法的严格保护耕地、确保粮食安全、平均农户土地、制约农民进城等意图很强，而对二元结构转换趋势、农村剩余劳动力向城镇的转移、总人口中城市化水平的提高等等考虑不够，甚至许多立法意图与之尖锐冲突。三是各种与土地有关的立法中，强化行政审批、强化审批权上收和集中、强化政府对土地的垄断、强化各种收费、强化行政管制的意图很浓，而对土地市场的放开搞活、居民的涉地民主权利、公共管理和公共服务性政府、政府土地管理立法行政监督三分离等精神体现的不够，甚至与之尖锐冲突。 政府目前高度集中和僵化的土地制度供给，极不适应经济发展和城市化的制度需求，并且阻碍农村耕地向规模、专业化家庭农场集中，阻碍土地向城市化和工业化分配，也阻碍了城镇土地和房产的流动和再配
