1、推进形成主体功能区 优化国土开发格局摘要：本文阐述了我国国土开发的现状和存在的问题及推进形成主体功能区的基本思路、目标和原则，明确了主体功能区的定位和方向，提出推进主体功能区建设的保障措施。 关键词：主体功能区；定位和方向；保障措施 胡锦涛总书记在党的“十七大”报告中，三次提到了国土开发的“主体功能区” ，推进主体功能区形成会成为未来一段时期经济工作的重要任务。 一、我国国土空间开发的现状和问题及国外空间开发 (一)我国国土空间状况 国土空间是宝贵的资源，是人类赖以生存和发展的家园。我国幅员辽阔，自然状况多样，气候条件复杂，生态环境脆弱。我国国土空间复杂多样，地区间差异较大。从资源分布看，经济
2、社会发展所需的水土资源、能源资源和其他矿产资源，在区域间的分布很不均衡；从经济分布看，东部地区生产总值占全国的 60，广大中西部地区只占 40；从人口分布看，东南部人口密集，西北部人口稀疏，以瑷珲腾冲线为界，94的人口居住在该线以东，6的人口居住在该线以西。我国人均拥有的国土空间十分有限，且不适宜高强度、大规模工业化和城镇化开发的面积很大，如果扣除不适宜推进工业化和城镇化的国土，人均空间会进一步减少，每平方公里的人口密度高达 283 人。 从自然状况和人均拥有的国土空间可得出以下基本结论，也就是推进主体功能区的基本出发点：首先，不是所有国土空间都适宜大规模、高强度的工业化、城镇化开发，必须尊重
3、自然，科学开发。其次，虽然我国国土辽阔，但由于人口众多以及不适宜工业化和城镇化开发的面积很大，人均拥有的适宜开发的国土空间并不大，必须节约空间，集约开发。再次，不是所有的国土空间都要承担同样的功能，必须区分功能，分类开发。 (二)国土空间开发存在的主要问题 改革开放以来，我国经济持续快速发展，工业化和城镇化推进步伐加快。与此同时，国土空间也发生相应的变化，为我国的工业化和城镇化以及经济快速发展提供了有力支撑。但同时，也带来一些必须正视的问题。 1、空间结构失衡， “三多三少”现象严重。表现在：一是生产空间偏多、生态空间偏少。种植业、畜牧业占用了大量本可以用于生态的空间，导致草原退化，湿地、水面
4、等生态空间萎缩。二是工业空间偏多、生活空间偏少。据国土资源部统计，我国独立工矿用地 3.7 万平方公里，城镇建设用地估计在 1 万平方公里，国家批准的各类开发区也近 1 万平方公里，这样，我国城市工业用地总计不低于 5 万平方公里，与国外相比，明显偏大。如，法国巴黎地区总面积为 1.2 万平方公里，其中工业用地仅占 200 平方公里，日本全国的工业用地也只有 1600 平方公里，而我国仅仅上海的工业用地就达 900 多平方公里。三是农村居住空间偏多，城镇居住空间偏少。我国农村居民点用地 16.6 万平方公里(不包括农村道路)，人均居住用地达 220 平方米。相比之下，城镇人均居住用地仅为30
5、平方米左右，再加上近年来，随着农民进城务工人员增多，更加剧了居住空间不均衡。 2、农村地区盲目开发严重，导致耕地减少过多、过快，农产品供给安全面临挑战。见图 1。 3、生态地区肆意开发和城市地区开发强度过高，导致生态系统整体功能退化，许多国土成了不适宜人居的空间，资源环境的压力越来越大。见图 2。 (三)国外国土空间开发状况 欧、美、日等发达国家在经济社会发展的同时，特别注重对国土空间开发的合理分配和有效控制，荷兰国土空间开发强度为 13，德国为12，日本和美国也都对国土空间结构和用地面积进行了合理配置。见图 3。 二、推进形成主体功能区的基本思路 (一)推进形成主体功能区的基本理念 1、关于
6、开发。开发是指大规模、高强度的工业化和城镇化建设活动，而不是一般意义上的资源开发，更不等同于发展。而发展既包括经济发展，即工业化和城镇化开发提供 GDP 的过程，也包括提供清新空气、清洁水源、惬意环境、舒适气候等生态产品的过程。 2、关于主体功能。主体功能指开发的内容，较大空间单元的功能是多样的，但相对来讲，必有一主体功能，要么是以提供工业品和服务产品为主，要么是以提供农产品或生态产品为主。主体功能区并不排斥其他功能，但若主次不分也会带来严重后果。如，农业地区大搞工业，会造成耕地锐减；生态地区过度发展农牧业，则会造成生态破坏。 3、关于优化、重点、限制、禁止。优化、重点、限制和禁止主要是对开发
7、方式而言的，不是指开发内容，也不是指主体功能。优化、重点、限制、禁止(大规模、高强度的工业化和城镇化)，都是相对的，不是一成不变的。城市化地区同样也要处理好主体功能与其他功能的关系，即一定空间的开发要有度，城市化地区过度开发也会带来问题，所以有些区域也必须要优化。 (二)推进形成主体功能区的目的 立足国土空间基本状况，针对国土开发、区域发展和城镇化进程中的问题，顺应未来城市化、全球化趋势，明确我国 960 万平方公里的陆地国土上，哪些区域应优化或重点地推进大规模、高强度的工业化和城镇化开发，以便形成少数以生产工业和服务产品、集聚人口和经济为主体功能的城市化地区；哪些区域应限制或禁止大规模和高强
8、度的工业化城镇化开发，从而形成若干生态区域和以生产农产品、保障国家农产品供给安全为主体功能的农业区域。在推进形成主体功能区过程中，要注重对主体功能的定位、开发强度的管制和开发秩序的规范。 (三)分层次推进形成主体功能区及规划编制流程 1、国家规划。主要是从战略出发，确定出体现国家竞争力和支撑未来经济增长的重要区域，明确具有全国或区际意义的重要生态功能区，制定政策方向和未来的开发强度。通过国家层面规划，努力使一方水土养富一方人。 2、省级规划。主要是根据国家规划，为本辖区市、县定位主体功能，明确范围、面积和有关政策。 3、市、县两级行政区空间较小，且多数市、县均质性较强，不再划定主体功能区。市、
9、县的主要任务是落实国家和省级主体功能区规划对本市、县确定的主体功能定位，划定具体功能区，明确城镇、农村居民点等生活空间，农业、工业等生产空间，林地、水系、湿地等生态空间。结合有关规划的编制，具体明确辖区山水林田路和城市的界限，各功能区的定位、发展方向、管制原则，同时根据规划，控制开发强度，规范开发秩序，把握开发时序。 主体功能区规划编制流程如图： 三、推进形成主体功能区的目标和原则 (一)战略目标。总体目标是缩小城乡差距，构筑高效、协调、可持续的美好家园，增强可持续发展能力，促进经济持续增长，提高国际竞争力。具体目标包括基本形成主体功能定位清晰的国土空间格局，基本实现人口分布与经济布局相协调，
10、基本实现人口和经济的分布与生态环境相协调，基本实现城乡和区域间公共服务均等化。 (二)开发原则。以提高全体人民的生活质量、增强可持续发展能力为基本原则，遵循：优化结构，即空间结构要进行调整，扩大绿色的生态空间；尊重自然，即在资源环境允许的条件下开发；有限开发，即绝大多数国土应作为生态和农业的空间；集约开发，即目前我国的空间足够实现工业化和城市化，但问题是结构不合理，集约化程度不高；协调开发，即人类和环境、区域与区域协调开发；陆海统筹，即内陆沿海兼顾，统筹发展。 四、国家层面主体功能区的定位和方向 (一)国家优化开发区域。优化开发区域是指经济较发达，人口较密集，开发强度较高，资源环境问题更加突出
11、的区域。提出优化开发区域，既是针对一些经济密集区存在过度开发隐患，必须优化发展内涵的迫切要求，也是面对日趋激烈的国际竞争，增强我国国家竞争力的战略需要。该地区的功能定位：提升国家竞争力的重要区域，全国重要的人口和经济密集区，带动全国经济社会发展的龙头。发展方向是把提高增长质量和效益放在首位，保持经济持续增长，提升参与全球分工与竞争的层次，率先提高自主创新能力，率先实现经济结构优化升级和发展方式转变，率先完善社会主义市场经济体制。 (二)国家重点开发区域。重点开发区域是指有一定经济基础，资源环境承载能力较强，发展潜力较大，集聚经济和人口条件较好的区域。提出重点开发区域，既是落实区域发展总体战略，
12、拓展发展空间，促进区域协调发展的需要，也是避免经济发展过于依赖少数区域，减轻其人口、资源、环境压力的需要。目前，我国长三角、珠三角、环渤海三大区域，集中了全国近 40的国内生产总值和近 20的人口，但未来我国将有 15 亿人口，若在三大区域继续集中更多的人口，则这三个区域的资源和环境无法承载，必须再培育形成若干人口和经济密集的重点开发区域。该地区的功能定位：集聚经济和人口的重要区域，支撑全国经济发展的重要增长极。发展方向为在提高经济增长质量和效益、节约资源、保护环境的基础上加快经济发展，推进工业化和城镇化，承接优化开发区域的产业转移，承接限制开发区域和禁止开发区域的人口转移。 (三)国家限制开
13、发区域。限制开发区域是指生态系统脆弱、生态重要性程度高、自然灾害危险性大，大规模集聚经济和人口的条件不够好，且关系到全国或较大范围生态安全的区域。提出限制开发区域，既是从全局上遏制生态环境恶化趋势的迫切需要，也是从根本上提高这些区域人民生活水平的长远之计。其功能定位：以修复生态、保护环境、提供生态产品为首要任务，增强水源涵养、水土保持、防风固沙、维护生物多样性等能力，因地制宜地发展资源环境可承载的适宜经济，引导超载人口逐步有序转移。建成保障国家生态安全的重要区域，全国重要的生态功能区，人与自然和谐相处的示范区。主要目标：生态产品数量增加，质量提高；产业结构优化，适宜经济持续发展；形成点状开发、
14、确保有大片开敞、绿色生态空间的空间结构；人口总量减少，人口质量提高；公共服务水平显著提高，人民生活水平明显改善。发展方向：形成以水源涵养、水土保持、防风固沙和以维护生物多样性为主的区域。管制原则：严格控制开发强度，因地制宜地适度发展资源开采、旅游、农林牧产品生产和加工、观光休闲农业等产业；在现有城镇布局基础上进一步集约开发、集中建设，重点规划和建设资源环境承载能力相对较强的中心城镇，提高综合承载能力；加强中心城镇的道路、供排水、垃圾污水处理等基础设施建设；保持生态系统的完整性，构建生态廊道。 (四)国家禁止开发区域。根据国家“十一五”规划，国家层面禁止开发区域包括国家级自然保护区、世界文化自然
15、遗产、国家重点风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园。该区域的功能定位为：保护自然文化遗产的重要区域，有代表性的自然生态系统保护区，珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区，有特殊价值的自然遗迹所在地和文化遗址。发展方向：依据法律法规和相关规划实施强制性保护，保持原真性、完整性，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动，引导人口逐步有序转移。近期任务：界定自然文化保护区域范围，核定人口和面积；统筹考虑各类自然文化保护区域范围的调整，对划定范围偏大的，可根据需要统一调减；进一步界定自然保护区中的核心区、缓冲区、实验区范围，在重新界定范围和面积的基础上，定编管护人员；归并位置相
16、连、均质性强、保护对象相同但人为划分为不同类型的自然文化保护区域。 五、推进形成主体功能区的保障措施 实施全国主体功能区规划，实现主体功能区定位，关键要调整完善相关的政策、法律法规和绩效评价，形成利益导向机制和精细化管理机制。 (一)区域政策 1、财政政策。建立主体功能区转移支付制度，对限制开发区域进行补助。在一般性转移支付资金分配计算方法中，增设体现限制开发区的系数。逐步增加专门用于限制开发和禁止开发区域的一般性转移支付规模，保障限制开发和禁止开发区域的人均基本公共服务支出与全国平均水平大体相当。在限制开发区域的标准支出中，增设“生态环保支出项目”和成本系数。设置更为综合的生态修复转移支付制
17、度，主要用于限制开发和禁止开发区域的生态环境保护。建立一般性转移支付资金稳定增长机制。研究增设生态移民专项转移支付，对限制开发和禁止开发区域的移民家庭和接受移民的地区给予必要补助。提高自然保护区单位面积管护经费标准，增加经费总量，提高其财力保障程度。 2、政府投资。实行按主体功能区安排与按领域安排相结合的政府投资政策。按主体功能区安排的政府投资，主要用于国家限制开发区域的生态修复和环境保护，以增强其提供生态产品的能力，基本解决国家限制开发区域发展中最突出的问题。按领域安排的政府投资，也要与各主体功能区的定位相一致。公共服务设施建设投资和生态环境保护投资向禁止开发区域倾斜，农业投资和生态环境保护
18、投资向限制开发区域倾斜，城市基础设施投资向重点开发区域倾斜，自主创新和高技术产业化的投资向优化开发区域倾斜。 3、产业政策。实行按主体功能区定位进行分类管理的产业政策，修订现行产业结构调整指导目录，进一步明确不同主体功能区限制的产业。研究调整完善固定资产投资方向调节税，对各优化开发和重点开发区域限制发展的产业实行高税率。对不同主体功能区的投资项目实行不同的占地、耗能、耗水、 “三废”排放和生态保护等强制性标准。 4、土地政策。树立人、地挂钩的理念，实行差别化的土地利用政策。确保耕地占补平衡，保障粮食安全；增加林地、水系、湿地等绿色生态用地；适应城市化大趋势，促进经济发展和人民生活改善；土地城市化与人口城市化并行， “两减” 、 “两增”要适应，农村用地减少与农村人口减少、城市用地增加与城市人口增加要适应。 土地政策实施中注意“三挂钩”：一是城乡之间用地增减规模挂钩，即城市建设用地增加的规模要与农村建设用地减少的挂钩；二是城乡之间的人地挂钩，即城市建设用地增加规模要与农村人口转为城市人口的规模挂钩；三是地区之间的人地挂钩，即一个地区建设用地增加的规模要与吸纳外来人口的规模挂钩。 5、人口政策。按照主体功能定位引导人口有序流动并定居。优化开发区域应对有稳定职业和住所的流动人口逐步实现本地化，重点开发区
