1、委员长会议之设置和权限探讨关键词: 委员长会议/宪法/全国人大组织法/重要日常工作/越权 内容提要: 我国宪法对委员长会议的定性处理常委会的重要日常工作，是适当的，表明其不是决策机构，不是权力机构，而是处理常委会日常工作的事务性机构；全国人大组织法第 25 条将其职权细化为四个方面也是合宪合理的；但立法法 、 全国人大常委会议事规则和监督法等对委员长会议的有关规定却超出了处理常委会“重要日常工作”的范围，有违宪之嫌。在实践中委员长会议更是权力膨胀，几乎成为常委会的领导机关。 一、 宪法对委员长会议的定性适当 在全国人大内部设置“委员长会议”这一机构始于 1982 年宪法 ，其第 68 条第 2
2、 款规定：“委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议，处理全国人民代表大会常务委员会的重要日常工作。 ”其中“处理全国人民代表大会常务委员会的重要日常工作”是对委员长会议的定性，那么该如何理解宪法的这一规定呢？“处理常委会的重要日常工作”究竟是一种什么性质的工作呢？（一）委员长会议对常委会重要日常工作有“处理权”委员长会议有权“处理”全国人大常委会的重要日常工作， 何为“处理”？根据我国新华词典的解释， “处理”的意思是“处置，安排解决。 ” 1因此“处理”本身有权力的含义，是权力的一种表现形式。问题是，处理什么？该款中的处理权是什么性质的权力？宪法在此是否将全国人大常委会的职权部分授予委员长会
3、议、由其处理呢？鉴于委员长会议的人数很少， 2在议会这样一个讲究民主代表性的机构中，这么少的人数组成的机构，其成员即使是选举产生，也几乎很难体现民主性， 3宪法不可能授予委员长会议行使在常委会闭会期间属于常委会的部分职权，否则将与议会的民主精神相悖。宪法也没有像规定常委会职权（宪法第 67 条）那样明确列举委员长会议的职权，没有像规定常委会是人大的常设性机构那样规定委员长会议是常委会的常设性机构，而只是规定委员长会议处理常委会的重要“日常工作” 。因此这种“处理权”应具有服务性、辅助性的特点，具有某种处理议会内部行政事务的性质。委员长会议与人大的专门委员会都具有服务性功能，其成员都是常委会委员
4、或人大代表，都属于人大的内部机构，都对其所辖事务有一定的处理权，但二者之间显然是有区别的。委员长会议的服务对象是“一会” （常委会） ，专门委员会服务的对象是“两会” （人大会和常委会） ；委员长会议处理的主要是日常的事务性工作，具有一定的管理色彩，专门委员会的服务手段则侧重于为大会和常委会提供相关专门知识或帮助，具有较高的技术和知识含量；委员长会议的工作具有一定的宏观性，是对日常工作的一种全面安排和管理，而专门委员会多局限于处理某一领域的具体问题。有学者指出， “专门委员会具有双重性质，对人民代表大会及其常务委员会来说，它是工作机构，但对它自己的工作部门和办公厅来说，它又是具有一定职能性质的
5、机关，可以说它是一种准职能机构或半职能机构。 它是权力机关的组成部分，能提出议案，审议议案，但无权独立行使权力，不可发布有约束力的规范性文件，它的日常工作也是为代表大会和常委会行使职权作准备。 ” 4总体上看专门委员会本质上应属于服务性机构。那么委员长会议是否也具有类似的双重性质？它一方面是常委会的服务性机构，其日常工作是为常委会“行使职权作准备” ；另一方面根据现行法律也具有一定的职能性质，能提出议案，审议议案，但无权独立行使权力，不可发布有约束力的规范性文件。笔者认同委员长会议和专门委员会的相似性都是服务性机构，都是为权力机关行使职权作准备，但认为只有专门委员会才是一种准职能机构或半职能机
6、构，而委员长会议却不应具有这一性质，即现行法律对委员长会议的许多规定是有瑕疵的。虽然法律赋予委员长会议有一些程序性的决定权是可以的，如决定常务委员会每次会议的会期，决定有关议案和质询案是否提交常委会审议等等，但不意味着它目前依法享有的所有权力都是必要的、合宪的。委员长会议与专门委员会在工作性质上具有类似性，在工作范围上又有全局与局部之分，这决定了它们之间可以是、应当是“指导”关系，全国人大组织法第 25 条明确规定委员长会议“指导和协调各专门委员会的日常工作” 。委员长会议与各专门委员会之间既然是“指导”关系，就不是领导关系；人大及其常委会与专门委员会之间才是领导关系， 宪法第 70 条规定，
7、 “在全国人民代表大会闭会期间，各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会领导。 ”全国人大组织法第 35 条规定，“各专门委员会受全国人民代表大会领导；在全国人民代表大会闭会期间，受全国人民代表大会常务委员会领导。 ”既然委员长会议对各专门委员会都不能领导，对常委会就更不可能领导。因此，认为委员长会议是常委会的领导机关（我国人大部门的许多同志以及研究人大制度的部分学者均认同委员长会议是全国人大常委会的“领导机构” ） ，是对委员长会议性质的误读。（二）委员长会议处理的是常委会的重要“日常”工作什么是常委会的重要“日常”工作呢？根据我国现代汉语词典的解释， “日常”的意思是“属于平时的” ，如日
8、常生活、日常工作、日常用品。 5在一般情况下， “平时”是相对于“战时”或“特殊时期”而言的，但在这里显然不能完全这么解释。结合宪法第 68 条第 2 款和我国的人大制度，笔者认为此处的“日常”工作所具有的“平时性”应是相对于“行使权力时”而言的，即常委会行使权力时不是平时，不在行使权力时才是平时。据此， “日常工作”可分为常委会会议期间的日常工作和非会议期间的日常工作，委员长会议对二者都有处理权，但处理的重点应是后者非会议期间的重要日常工作。也就是说，委员长会议的“日常工作”主要是在常委会闭会期间、但不局限于常委会闭会期间，而是也包括其开会期间的日常工作。首先，委员长会议处理的日常工作主要是
9、在常委会“闭会”期间的工作。闭会期间的工作明显具有“平时性” ，属于日常工作。常委会每 2个月才开一次会， 6每次会议时间多在一周左右，一年的会议时间往往在四十天左右。这四十天之外的时间（除去节假日）无疑应属于“平时” ，这期间的事务性工作就应属于常委会的“日常工作” ，如决定常务委员会每次会议的会期，拟定会议议程草案，指导和协调各专门委员会的日常工作等。其次，即使在常委会“开会”期间，也有大量的事务性工作需要做，这些事务性工作也可由委员长会议负责其中一部分。常委会开会期间是常委会在行使权力，但这不等于常委会开会期间的所有工作都是权力性的工作。常委会开会期间的工作有两类，一类是行使职权，如委员
10、们的提案、讨论、表决等，这是权力在运作；还有一类是为权力运作服务，它们可能发生在会议前，如提供、印发各种会议资料，也可能发生在会议中，如会议记录，还可能发生在会议后，如编发简报等。委员长会议承担的应是这类性质的工作（这类工作中的重要环节，如把握程序） ，委员长会议不必直接操办太琐碎具体的事务，但可以对办事机构的工作进行领导和管理，因此在每次常委会开会期间召开委员长会议也是必要的。但委员长会议不应介入到权力运行的过程中去，不能成为权力链中的一链。如果开委员长会议是因为“交付表决的议案要由委员长会议提请常委会表决” ， 7则委员长会议就有越权之嫌； 同样，认为委员长会议“作为处理常委会日常工作的机
11、构，由其制定执法检查计划，既可以听取、综合协调各个专门委员会以及各方面的意见，在程序上也较为便捷” ，8也是有问题的。笔者认为这样解释常委会的“日常”工作明显不妥。“制定执法检查计划”属于日常工作吗？它是权力链中的一链还是为权力服务的事务性工作？“制定计划”恐怕是权力链中的关键环节，计划制定出来后剩下的问题就是执行，怎么计划就怎么执行，计划决定了执行。因此，委员长会议“制定执法检查计划”已经不是将委员长会议视为“处理常委会日常工作的机构” ，而是将其放在了权力机构的核心位置上。（三）委员长会议处理的是全国人大常委会的“重要”日常工作即委员长会议不是处理常委会所有的日常工作，而是只处理其中“重要
12、”的日常工作，而对不是那么重要的日常工作，应由人大的工作委员会（办事机构）处理，如常委会的种种善后工作立卷归档、审议意见的整理交办、对被任免的“一府两院”工作人员的相关材料的单独归档、编发工作简报等，应是办事机构的工作而不是委员长会议的工作。 监督法第 11 条规定：“常务委员会听取和审议专项工作报告前，常务委员会办事机构应当将各方面对该项工作的意见汇总，交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究并在专项工作报告中作出回应。 ”这一“意见汇总”的功能虽然具有服务性，但显然只是办事机构而不是委员长会议的工作。又如监督法第 12 条规定：“人民政府、人民法院或者人民检察院应当在常务委员会举行会议
13、的二十日前，由其办事机构将专项工作报告送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见；人民政府、人民法院或者人民检察院对报告修改后，在常务委员会举行会议的十日前送交常务委员会。常务委员会办事机构应当在常务委员会举行会议的七日前，将专项工作报告发给常务委员会组成人员。 ”其中“发送报告”的职能也是办事机构而不是委员长会议的工作。此外，对政府部门汇报材料的事先审查，对人大常委会有关视察、调查或执法检查报告和程序性的文字材料的准备，对任免“一府两院”工作人员相关材料的提交，等等，都应是办事机构而不是委员长会议的工作。在这里存在着委员长会议和办事机构的分工。委员长会议与人大的工作
14、委员会（办事机构）都具有服务性功能，负责的都是日常的事务性工作，但二者之间是有明显区别的。委员长会议的成员是委员长、副委员长、秘书长，办事机构的成员是人大以外的成员（一般公务员） ；委员长会议的服务对象是常委会，办事机构服务的对象是“四会” （人大会、常委会、委员长会、专门委员会） ；委员长会议对常委会的日常工作有处理权，办事机构对其范围内的日常工作主要不是处理，而多是梳理、整理；委员长会议负责的是重要的、相对宏观的、大局性的日常工作，其权力形式一般表现为决定，办事机构负责的是具体的、相对琐碎的日常工作，其权力形式一般表现为执行。据有关学者对我国人大办事机构的研究，其具体任务可概括为四个方面：
15、一是为会议服务，如有关会议议程的各项准备工作，草拟各种法律草案、决议和决定草案，会议筹备工作，提供、印发各种资料，会议的事务组织和各项服务等。二是日常工作服务，如联系代表，组织代表视察，接待、答复代表，处理代表的议案、建议、意见，联系地方人大及其常委会，组织外事活动，接待群众来信来访等。三是研究、咨询服务，包括调查研究、理论研究、咨询服务。四是后勤保障，包括会议期间代表和委员以及工作人员的吃住行，平时所有工作人员的办公设施，机关事务管理和人事管理的各项服务工作等。 9委员长会议处理的日常工作与办事机构的这些服务性工作应有相似之处，区别主要在于“重要性”的程度。由于委员长会议只处理“重要”的日常
16、工作，因此其工作量相对较小，如“后勤保障”就明显不属于委员长会议处理权的范畴，“研究、咨询服务”一般也不属于委员长会议的日常工作，至少不是或不应是自己直接研究、咨询，但可以对办事机构的研究、咨询进行领导，也可以对专门委员会的研究、咨询进行指导和协调。 10即使是对“有关会议议程的各项准备工作” ，具体到“草拟各种法律草案、决议和决定草案，会议筹备工作，提供、印发各种资料，会议的事务组织和各项服务”等工作，也应是办事机构的职能。因此，有关会议议程的“准备工作” ，委员长会议只负责其中“重要”的部分，如“拟定会议议程草案”（虽然该议程草案可能也是办事机构起草的，但委员长会议要审查把关，议程草案的决
17、定权归委员长会议） 。因此，委员长会议与专门委员会一样具有双重性质，但其双重性是不同的。一方面对常委会来说，委员长会议具有服务性，但其服务性仅限于日常工作；另一方面，对常委会的办事机构来说，它具有领导作用，11但它不是作为权力机关的一部分、而是作为权力机关中对内部享有行政管理职能的部分来发挥这一领导作用的。 12委员长会议与常委会之间是服务关系，与各专门委员会之间是“指导”关系，与各工作委员会之间才是“领导”关系。 13工作委员会（办事机构）如何为常委会服务，彼此之间应如何协调，要听命于委员长会议；在大会闭会期间如何为大会服务（如筹备大会的各种准备工作） ，也要服从委员长会议的领导（在大会开会
18、期间如何为大会服务应由大会主席团安排） ；如何为各专门委员会服务一般主要应由各专门委员会自己安排， “专门委员会的办事机构在工作上是比较独立的，各自对本专门委员会负责，直接受专门委员会主任、副主任领导，但接受秘书处和秘书长的工作安排和协调。专门委员会的财务、后勤和人事方面，一直是由办公厅统一管理。 ” 14由于秘书处和办公厅归委员长会议领导，因此不排除必要时委员长会议也可以出面对专门委员会的办事机构进行领导。因此，在人大闭会期间以及常委会开会和闭会期间，委员长会议可以说是人大和人大常委会“办事机构”的头（领导） ，各办事机构均应协助委员长会议做好人大和常委会会议的安排和组织工作，共同为人大和常
19、委会行使权力提供各种帮助。 15综上所述，我国宪法第 68 条第 2 款的规定委员长会议负责“处理全国人民代表大会常务委员会的重要日常工作” ，表明委员长会议不是决策机构，不是权力机构，而是处理全国人大常委会日常工作的事务性机构，它只对权力机关的办事机构具有领导权。二、 全国人大组织法对委员长会议的规定合宪合理全国人大组织法第 25 条将宪法关于委员长会议处理常委会重要日常工作的规定具体分解为四个方面。1、决定常务委员会每次会议的会期，拟定会议议程草案。委员长会议决定常委会“每次会议的会期”主要应包括两个方面决定哪天开会和开几天会；而“会议议程草案”的拟定权是有限制的，因为每次会议的议程有许多
20、相同或相似之处，法律对此应有大致的规定，在实践中形成的某些惯例也是委员长会议在“拟定会议议程草案”时所要遵守的，这两方面的权力都属于常委会的重要日常工作。2、对向常务委员会提出的议案和质询案，决定交由有关的专门委员会审议或者提请常务委员会全体会议审议。笔者认为，议案和质询案不论是在会议期间还是在闭会期间提出，委员长会议对其都应只是一种程序性审查，只要没有程序性的硬伤就都应提交审议，如提案是否符合法定人数，提案内容是否属于常委会的职权范围，提出法律草案的同时是否提交了法律草案文本及其说明，等等，这样才与委员长会议的性质（处理重要“日常工作” ）相吻合。3、指导和协调各专门委员会的日常工作。这一规
21、定表明委员长会议与各专门委员会之间的关系是“指导和协调”的关系（不是领导与被领导的关系） 。指导是业务上的指点、引导，不具有强制性；领导则是命令、服从关系。如专门委员会受常委会“领导”意味着常委会给专门委员会的指示、决定，专门委员会要无条件服从；专门委员会受委员长会议“指导”意味着委员长会议给专门委员会的“指示”只有引导作用。4、处理常务委员会其他重要日常工作。这项职权是伸缩性最大的，在实践中委员长会议的职权通过各种法律有了极大的突破，远远不限于全国人大组织法第 25 条规定的委员长会议的前三项职权范围，等于频繁地启动了第 25 条规定的委员长会议的第四项职权，这种将兜底性条款的使用经常化、全面化而不是偶尔为之的做法，不禁令人担忧权力的迅猛扩张可能导致的权力失控。而且，即使是由法律细化兜底性条款，也应当符合宪法对委员长会议的定性，否则很难维护宪法的权威。笔者认为， 全国人大组织法第 25 条规定的前三个方面基本上符合宪法规定的委员长会议“处理重要日常工作”这一定性，但第四项处理“其他重要日常工作”却在随后的许多法律规定中偏离了宪法为之规
