1、香港报业评议会运作机制研究摘要 2000年 7月香港报业评议会（Hong Kong Press Council）正式成立，成为香港首个接受公众对报章投诉的团体。经过六年多的运作，其建立在争取有限度豁免诽谤权基础上的运作理念已渐趋完善，对其运作机制进行研究，可以我国相关机构的建立完善起到一定的借鉴作用。 关键词 香港报业评议会 运作理念 运作程序 Key words Hong Kong Press Counciloperating ideasoperating procedures 新闻评议会是一种新闻行业自律的监督与仲裁机构，其基本职能和主要任务是负责处理新闻业内部或新闻业与社会间的新闻纠纷，
2、它接受公众的对媒体的投诉，以国家宪法及相关法律为依据，按照行业规约和评议会章程，对投诉进行调查，出具调查结果，发布相关指令，并监督裁定决议的执行，它是新闻行业实行集体自律的一种有效组织机构，也是目前世界上许多国家和地区通行的一种行业自律组织形式。香港报业评议会运行六年以来渐趋完善，影响力递增，对其运作机制进行研究，可以对我国大陆相关机构的建立完善起到一定的借鉴作用。 一、香港报业评议会成立背景及构成 1.产生背景 香港在英国统治的 150多年中，英国政府通过英皇制诰和皇室训令两个宪制性文件，对香港实行绝对统治，在新闻方面也同样严厉，实行“立法严、执法宽”的方针，只要不违背统治阶层的意志，不危及
3、皇室及英国人的根本利益，报纸就可以自由发表言论。香港回归之后，香港媒体的政治倾向性逐渐弱化，而商业性特征日益占据主流，大众传媒在“政府积极不干预”的经济政策下，在形式上和内容上都表现出充分的商品化特征，而弱视了必须承担的社会责任，其后果是市民对媒体报道的不满情绪与日俱增。 1998 年发生的陈健康事件是公众对媒体不满情绪总爆发的一个节点，这则事件一方面加剧了公众对媒体道德操守的质疑。学界总结了陈健康事件对媒体的影响：商业挂帅到不顾操守的地步、新闻娱乐化到真伪难分的地步、惨剧娱乐化到非人化的地步、市民对传媒的信心和尊重下降、甚至有市民与传媒抗争的趋势。另一方面，在这起事件中， 苹果日报极尽低下煽
4、情，却没有受到任何法规的制约，亚视和无线的报道手法远不如苹果日报那么煽情出格，却受到广播管理局的批评并被罚款。这也提醒公众：香港基本没有有效的监管报纸的机制。陈健康事件成了加强香港报业监管体制建立健全的导火索，香港媒体需要一种有力的机制来加强媒体的自律和他律，保持媒体的形象和影响力。 1999 年香港法律改革委员会私隐小组发表文件，建议成立法定报业评议会，这项建议在新闻界引起广泛的讨论。同年 8月下旬，法律改革委员会公布一份传媒的隐私行为咨询文件，批评部分新闻媒介滥用新闻自由，认为新闻媒体长久缺乏有效监管机制，建议设立法定组织“保障私隐报业评议会” ，由新闻界人士和公众组成，负责处理市民投诉、
5、主动调查、裁决及处罚违规的报刊负责人。 法律改革委员会的建议得到多半市民的赞成。新闻界却多持反对意见，他们担心有关政府组织会的介入会损害新闻自由。他们不希望通过法律或政府来解决新闻道德问题，而希望以自律的形式来解决。一时间，平时各自为政的几个新闻组织，联合成立“新闻界操守联席工作小组” ，研究提升新闻操守的方案，以“积极行动”反对政府介入报业评议会的安排。 于是，1999 年 11月，香港报业公会倡议，由业界自律，筹组一个由报业人士和社会人士组成的独立评议会，对报纸侵犯隐私的行为进行评议。经过数月的业内谘询，2000 年初，由香港记者协会、香港摄影记者协会、香港新闻工作者联会和香港新闻行政人员
6、协会等 4个新闻工作者组织，草拟了新闻从业员专业操守守则 。2000 年 7月香港报业评议会（Hong Kong Press Council）正式成立。成为香港首个接受公众对报章投诉的团体。 2.香港评议会简介 香港报业评议会以担保有限公司形式注册，于 2000年 6月 23日取得香港公司注册处正式发出的公司注册证书。7 月正式成立， 9 月 1 日，香港报业评议会正式开始接受市民投诉。 香港报业评议会是香港报界发起的一个自律性组织，通过处理公众对报纸侵犯个人隐私的诉讼，旨在提升香港报媒的专业性和道德操守。在实际运作过程中，为了满足市民对报业评议会的期望，全面掌握会员报业存在的问题，秘书处在处
7、理公众投诉时采取了弹性的手法，也接受侵犯隐私以外的投诉和公众对非会员报纸、杂志的投诉。 香港报业评议会是全港首个由业界和非业界人士共同组成，公开接受市民对本地报章投诉的专业及自律性组织。评议会的委员包括业界和非业界人士。业界人士为会员报社和新闻专业团体的代表，非业界人士则为一些非任职报界，如新闻学者、教育界、法律界和其他专业的社会人士。在任何情况下，非业界人士需占全体委员一半或以上。 评议会设 1名主席和 2名副主席，任期为一年，必须在任命时不担任报社职务；设 23名人员组成的执行委员会，任期为 1年，每月至少开会一次，下设投诉委员会，专责处理公众投诉；设 28名由非业界和业界以 43 比例组
8、成的评议会会员。 评议会的经费来自业界会员缴交的年费和社会人士以不附带条件方式捐赠。其权力来自会员对评议会的意见的尊重、乐意承认错误及愿意为达到高专业水准而努力的态度，也来自公众的支持和认同。 2006 年参与评议的会员报刊有：香港商报、星岛日报、南华早报、香港经济日报、明报、文汇报、信报、成报、中国日报、大公报、英文虎报。 二、香港报业评议会的运作理念 1.从业理念 香港报业评议会采用由香港记者协会、香港新闻行政人员协会、香港新闻工作者联会及香港摄影记者协会共同制定的新闻从业员专业操守守则作为报评会专业守则基础。但评议会保留在将来经过实际运作及与上述各协会商讨修改的权利。评议会遵循的基本理念
9、是：“确信言论自由是一项基本人权；确信新闻自由是言论自由的具体呈现，获基本法保障；确信新闻从业员应竭力维护新闻自由，以公众利益为依据；确信新闻从业员须遵循真实、客观、公正的原则；认为传媒机构拥有者及新闻行政人员，更有责任鼓励和要求员工信守这些理念。 ” 3.操守守则 香港报业评议会遵守的基本守则为： 1新闻从业员应以求真、公平、客观、不偏不倚和全面的态度处理新闻材料，确保报道正确无误，没有断章取义或曲解新闻材料的原意，不致误导大众。 2若报道失实、误导或歪曲原意，应让当事人回应，尽快更正。 3新闻从业员在处理新闻的时候，尤其是涉及暴力、性罪行、自杀等社会新闻，应避免淫亵、不雅或煽情。 4新闻从
10、业员应尊重个人名誉和隐私。在未经当事人同意，采访及报道其私生活时，应具合理理由，适当处理，避免侵扰个人隐私。 儿童的隐私尤须谨慎处理，传媒报道涉及儿童私生活的题材时，必须要有合理理由；不应单单基于其亲人或监护人的名声和地位而作出报道； 报道公众人物的个人行为或资料时，须有合理理由； 拥有公职的公众人物当其个人行为或资料涉及公职时，不属于个人私隐。 5新闻从业员应致力避免利益冲突，在任何情况下，其工作均不受其个人、家庭成员、机构、经济上、政治上或其他利益关系所影响。 不应利用因履行职责而获得的消息，于消息公布前谋取私利；或转告他人而间接获益； 不应因广告或其他考虑而扭曲事实； 不应报道或评论自己
11、有份参与的投资项目、组织及其活动；若须报道或评论，亦应申报利益； 不应因外界的压力或经济利益而影响新闻报道或新闻评论。 6新闻从业员不应因政治压力或经济利益而自我审查。 7新闻从业员应以正当手段取得消息、照片及插图。 8在处理有关年龄、种族、肤色、信仰、残疾、婚姻状况、私生子女、性别或性倾向等内容时，应避免歧视。 9新闻从业员应保护消息来源。 为免错误引导公众，应尽量避免引述不愿透露身分人士所提供的消息； 如需引述，应加倍谨慎查证不愿透露身分人士所提供的消息。 10新闻从业员应切实遵行本守则，除非涉及以下的公众利益范畴：揭露任何个人或组织滥用权力、疏忽职守、或不法的行为； 防止公众受到个人或组
12、织的声明或行动所误导； 防止任何对公众安全、香港防务、公众健康受到威胁。 三、香港报业评议会的运作程序 1.运作基础：争取有限度豁免诽谤权 香港报业评议会是由香港媒体自发组成的自律性质的民间组织，它没有直接的行政或法律赋予的权利，它的权利来自会员的支持态度，也就是说，如果会员尊重评议会的意见，乐意承认错误，并愿意为达到高专业水准而努力，则评议会有效果。如果会员对评议会的意见置之不理，评议会也没有权利使会员报刊强制执行自己的意见，更为重要的是，如果会员或非会员报刊对评议会的意见或投诉处理不满意或不服，他们有权利以诽谤为名把评议会诉之公堂。一旦进入诉讼程序，巨额的诉讼费用必然使评议会无力承担而只能
13、选择宣告破产。这对评议会是致命的，也必然会压制其投诉处理的积极性和独立性。所以，香港报业评议会始终在争取一项权利：有限度豁免诽谤权，这项权利是使其免于或减于诉讼的尚方宝剑。 具体而言，香港报业评议会争取有限度豁免诽谤权，主要是基于三个原因，一是香港三份发行量总和约占 70的主流大报不愿意成为评议会会员，但对公众对其的投诉占据了总投诉的大部分，这就增加了评议会诽谤诉讼的风险。二是涉及香港传媒的诽谤诉讼很多，而且动辄上诉至终审庭，诉讼费用非常昂贵，不论最终胜诉与否，一般市民及报评会都没有财力支持昂贵的诉讼费用。三是目前香港专职处理公众投诉的一些团体，已经享有此类豁免，如大律师公会、医务委员会等。的
14、所以评议会从一开始就在争取一项豁免权，可以使其他媒体大胆地刊登评议会的意见。 有限度豁免诽谤权的具体含义是：首先，争取的该权利是一个十分有限的豁免保障，只适用于评议会处理和调查投诉时作出的报告，而并非所有由评议会做出的所有公开言论均享有此豁免权，如果被证明评议会的某项发布带有恶意，有限度豁免被起诉权并不能作为免责保护。其次，该权利的目的是保障评议会处理和调查诉讼时作出的报告免于被起诉，同时保障其他报刊、电子媒体报道评议会的调查和评议结果时免被起诉。这样才能使评议会按市民的投诉作出调查后，能公开有关的调查和裁决结果，从而保证评议会的有效性，也才能确保公众有更大的知情权，让公众自行做出判断。 2.
15、关于投诉 香港报业评议会于 2000年 9月 1日起正式开始接受市民对报刊的投诉，市民可投诉的对象不仅限于 11份会员报刊，而是可以对得到的任何报纸、杂志、增刊进行投诉。投诉的内容主要为报纸、杂志、增刊侵犯隐私的报道，刊登色情淫亵、不雅内容的报道，煽情报道，失实报道这几种类型。 执行投诉的具体程序为：市民以亲身、书信、电话、传真或电子邮件形式对新闻报道进行投诉；评议会总干事把一定时间内收到的投诉转交审查委员会处理；审查委员会初步了解投诉是否有充分理由和证据；若审查委员会认为理由、证据充足则交给投诉委员会（执行委员会下设）处理；投诉委员会对事件进行深入调查，包括会见投诉人和被投诉者，让双方就事件
16、作交待和解释；调查完毕后，投诉委员会做出书面结论；若投诉成立，投诉委员会则把结果交给执行委员会处理，执行委员会就事件的严重程度，给被投诉的有关报纸媒体发出指令。 执行委员会一般可发出以下一项或多项指令：公开谴责有关报纸或与投诉有关的编辑、出版人、作者等；在报纸上刊登评议会的调查和结果；向受害者作书面道歉；在报纸上公开道歉。 就投诉数量而言，到 2006年初，香港报业评议会共接到 130条投诉，其中 2005年 22宗，2004 年 19宗，2003 年 15宗，2002 年 25宗，2001年 28宗，2000 年 9月至 12月 21宗，数量基本保持稳定。而到 2006年12月中旬，评议会共
17、接到 40宗投诉，比往年有了大幅度的增加，一方面说明公众对媒体的不满情绪剧增，另一方面说明评议会在市民中的影响力逐渐扩散。 就投诉类别而言，2003 年以前以投诉失实报道为主（2000 年失实报道投诉占总量的 51%，2001 年 45%，2002 年 50%，2003 年 43%， 2004年36%，但 2005年只有 30%） ，2003 年以后以投诉侵犯隐私为主（2000 年侵犯隐私投诉约占总量的 10，2001 年 26%，2002 年 8%，2003 年25%，2004 年 46%，2005 年 33） ，而投诉不雅和煽情报道维持在一个相对稳定的比例（2000 年 29%，2001
18、年 13%，2002 年 38%，2003 年19%，2004 年 9%，2005 年 22%） 。 就被投诉媒体而言，一直以来，对非会员报刊的投诉大大超过了对会员报刊的投诉占了绝大多数（2000 年对非会员报刊的投诉比例为66，2001 年为 53，2002 年 70，2003 年为 45，2004 年为 52） ，这主要是由于香港发行量最大的三份报纸苹果日报、太阳报、东方日报是评议会会员但却占据了共 70的读者市场，对非会员报刊的投诉主要来源于此。 四、香港报业评议会面临的主要问题 1.部分大报没有加入现港报业评议会会员，影响力受到局限 香港报业评议会只是民间组织，报刊以自愿参与的形式入会
19、，评议会没有权力对不愿加入接受监督的非会员报纸，进行调查、执行决议结果和指令。这一性质造成的结果是，香港部分发行量很大的报纸（如：苹果日报、太阳报、东方日报）没有自愿加入香港报业评议会，使评议会在媒体中的影响力受到局限，不易扩散到尽可能大的范围，从而难以有效地以自律的方式，达到维持报纸媒体专业性和道德操守的目的。 2.香港报业评议会缺乏部分主流报纸的参与，使其在处理公众对这些非会员报刊的投诉时陷于被动。 市民不会接受一个只能处理针对会员报刊投诉的报业评议会，针对此类非会员报刊的投诉一直占据了被投诉媒体的绝对多数。但由于评议会没有权力对非会员报刊作出批评，如果强行作出批评则会引发其对评议会提出的诽谤法律诉讼。所以，评议会在面对公众对非会员报刊的投诉时，一般作出的回应是：鼓励投诉人直接向有关报刊反映，而难以提供有效的协助。评议会一边面临着公众的期望，一边又是被投诉媒体的不予理睬而不能给公众以满意答复，这种局势长期存在，评议会受到信
