1、中美国家重点风景名胜资源管理体制若干问题探讨 1 问题的提出(1)目前，我国已有 20 余个省、市、自治区把旅游业作为重点产业或支柱产业。旅游事业的繁荣促进了国家和地方经济增长，同时也引起了人们对风景名胜资源保护的关注。在一些国家重点风景名胜区，人工景点和各种旅游服务设施明显改变了原有的自然和人文景观，破坏了风景名胜资源的整体性和真实性。在我国旅游发展迅猛时期，更要注重对风景名胜资源的保护和管理。面对迅速增长的旅游需求，在风景名胜资源管理体制尚不完善的情况下，包括黄山、桂林山水等 10 余处著名风景名胜区部分景点的 30a 或50a 经营权已经由当地政府转移给企业。其出发点很可能是寄希望于风景
2、名胜资源的开发带动地方经济发展。目前对于这种做法存在相当大的争论。支持景区经营权转移给企业的一方认为这样可以解决风景名胜资源保护资金政府投入不足的问题，加快旅游资源向旅游产品的转化过程，促进当地就业和经济发展。持反对意见者认为，风景名胜资源不具有再生性，一旦破坏，无法挽回。如果把风景名胜资源，尤其是国家重点风景名胜资源的经营权交给企业，企业在利润最大化动机的驱动下，进行过度开发和利用，会加快风景名胜资源的“折旧”速度，从而使风景名胜资源成为少数人发家致富的工具。(2)我国风景名胜资源保护与管理的问题归根结底是管理体制问题。长期以来，风景名胜资源保护监管不力。风景名胜区主要由地方政府管理和经营，
3、由于管理者的任期和政绩受地方政府政策目标的影响，缺乏长期保护资源和合理利用资源的机制。同时，国家对风景名胜资源合理利用的监督手段和方法不到位，管理信息不对称也较为严重。在传统体制下用于风景名胜资源保护的资金是国家出的，而收益归地方政府，地方政府对风景名胜资源保护投入不负有责任。可以测量的经济产出和就业是政绩，不可测量的风景名胜资源保护成绩缺乏有形展示，不到一定程度，不会对管理者有负面影响。何况，在他们看来，风景名胜资源保护的不好主要是国家资金投入不够。体制问题加大了管理者机会主义行为发生的可能，即使国家投入再多的保护资金也很可能起不到保护资源的作用。甚至目前十分有限的国家资源保护投入也未必用于
4、风景名胜资源的保护，更多的可能是用于商业性开发。到目前为止，在政府直接经营的景区，保护资金由谁来投入，还是一个“真空”问题。国家财政拨款对于众多风景名胜资源保护来说，简直是杯水车薪。再者，有国家投入保护所有风景名胜资源的法律规定吗？地方政府应该投入吗？投入多少资金才能实现资源的有效保护？哪级地方政府应该投入？如果地方财政紧张怎么办？景区的门票收入用来进行保护投入吗？美国国家公园管理局和美国州公园管理者协会的统计数据表明，民众能够接受的门票价格带来的门票收入，只能用来作为维持景区运营费用的一部分，没有能力进行资本项目的投入，我国情况也大致如此。如果门票价格过高，是不是剥夺了低收入人群使用景区的权
5、利？究竟应该如何建立一个有效的体制，保证资金的投入和使用？目前，我国风景名胜资源管理条块分割、管理多层化，资源保护的问题经常转化为部门之间的利益纷争问题。正是由于多头管理者之间没有一个明确的权力与义务契约来规范责任、权力和利益，旅游资源成为“公用地” ，利用者可以从中获益，这种获利动机和减少资源投入的激励便产生了个体理性与团体理性的矛盾“囚徒困境” ，到头来“坐吃山空” ，留“秃山黑水”给子孙后代。(3)我国风景名胜资源分层分块管理，管理职能交叉，责任不明确。地方对风景名胜资源的管理没有明确的使命，尽管风景名胜区管理暂行条例对地方政府管理作出授权，但是授权模糊，没有直接负责人，地方政府对具体风
6、景名胜资源的管理没有完善的立法依据。风景名胜资源的开发主要靠行政命令，往往存在“政绩工程”的影子。近年来，随着旅游事业的兴起，风景名胜资源成为拉动地方经济发展的重要力量，其管理陷入了严重的混乱状态。因此，我国要实现风景名胜资源的永续利用，为当代和后代提供游憩机会，必须建立一套合理的风景名胜资源保护与利用机制，包括立法、资金来源保证和组织机构的建立。因此，对风景名胜资源管理体制问题必须进行深入细致的研究，探索出具有可行性的保护与利用的协同战略。(4)通过与美国风景名胜资源管理体制的比较分析，来探讨我国风景名胜资源管理体制的创新。当然，美国的基本政治、经济制度、价值观、历史观与我国有较大差异，需以
7、“扬弃”的态度来考察美国风景名胜资源管理体制，研究和建立适合我国国情的风景名胜资源管理体制。尽管我国风景名胜资源管理体制存在较多的问题，但是关于我国风景名胜资源管理体制研究方面具有独立观点的专业文献并不多。钟勉1认为，所有权与经营权相分离的旅游资源管理形式不仅是可行的，而且是必要的，解决了旅游资源保护和开发资金不足问题。刘旺2认为，我国旅游资源所有权应多样化，并建立旅游资源所有权市场交易制度。谢凝高3认为，当务之急是改革世界遗产管理体制，尽快建立国家遗产管理局。尚未发现国内关于美国风景名胜资源管理体制的研究文献。2 美国国家公园体系管理体制1872 年，美国总统格兰特签署法案设立黄石国家公园，
8、从此开始了美国国家公园体系的历史。黄石国家公园是世界上第一个以国家公园形式来保护大面积未被破坏的自然区域。1916 年，威尔逊总统签署法案，在内务部创建国家公园管理局，负责保护当时已经存在的 14 个国家公园和 21 个国家历史名胜，并负责将来确立的国家公园和国家历史名胜的保护与管理（注：Harlan D Unrau, G Frank Williss.Expansion of the National Park Service in the 1930s.National Park Service,Denver Service Center,1983.） 。2002 年，美国国家公园管理局(Na
9、tional Park Service)负责管理388 个杰出的、具有代表性的国家重要自然与历史性旅游资源，包括国家重点风景名胜区。共计接待游客 2.77 亿人次（注：National Park Service Statistical Abstract 2002.National Park Service,Public Use Office,2003.） ，美国国会对国家公园管理局的预算拨款为 26.8 亿美元（注：The Department of Interior.Budget Justification and Annual Performance Plan Fiscal Year 20
10、03 National Park Service.） 。美国国家公园管理局管理国家公园(National Park)、国家历史名胜(National Monument)等 20 多个不同类型的区域。美国法典16U.S.C.1a-5 规定了加入国家公园体系时将考虑的因素和程序，加入国家公园体系的区域都要经国家公园管理局研究确定，由内务部部长在向国会提交年度预算申请的同时，向众议院自然资源委员会和参议院能源与自然资源委员会提交清单，经国会讨论后，以法案的形式确立新的区域。2.1 组织管理美国国家公园管理局是美国国家公园体系的统一管理机构。内务部部长在法律授权的范围内，指导国家公园管理局局长工作，国
11、家公园管理局局长由参议院建议，总统任命(16U.S.C.1)，负责管理国家公园管理局的事务。国家公园管理局局长必须在土地管理、自然与文化资源保护方面表现出丰富的经验和才能。美国国家公园管理局负责制定关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针，包括有关国家公园体系管理的立法和行政规定。管理方针对 388 个国家公园单位强制执行，局长指令对管理方针手册进行不断更新。由于国家公园管理体系隶属关系明确，信息传递链缩短，管理的有效性大大提高。美国国家公园管理局的管理方针通过四个层次的管理计划来保证实现，分别是一般管理计划、战略计划、实施计划、公园年度绩效计划与公园年度绩效
12、报告。16U.S.C.1a-7 立法确立了国家公园管理局总的管理计划由局长准备，内务部部长每年 1 月 1 日向国会提交。政府绩效与结果法案要求国家公园管理局作为整体要制定战略计划，每个公园、项目和中心办公室也要制定自己的战略计划。此外，每个公园都要准备年度绩效计划与年度绩效报告。年度绩效计划列出每个财政年度的绩效目标。年度绩效报告包括完成上一年度绩效计划要求所取得进步的报告和上一年度绩效计划的分析。各个公园的年度绩效报告与国家公园管理局总体的年度绩效报告密切相关，年度绩效报告被限时提供给国会作为过去绩效的信息。国会用以考虑机构预算请求和年度绩效计划。2.2 资金来源为了完成法律赋予国家公园管
13、理局的使命保护自然和历史资源，为当代和后代提供感受、教育和激发灵感的价值，国会拨款和自谋收入共同用来支持国家公园管理局的运作和资源保护。2002 年国会拨款 26.8亿美元给国家公园管理局，而国家公园管理局的自谋收入只有 2.44 亿美元。1994-2002 年，国家公园管理局每年的自谋收入不及当年国会拨款的1/10。从另外一个角度考虑，如果没有国会的拨款，而要维持现有的保护和运营水平不变，国家公园体系的门票至少要涨 10 倍。2002 年，用于保护用途的拨款为 4.47 亿美元，占国会拨款总数的 18.74%。保护资金主要用于土地收购和对州的援助、历史保护和国家公园体系的建设与维护。2.3
14、依法治理美国国家公园体系的管理受许多法律约束，例如信息自由法案、联邦咨询委员会法案、国家环境政策法案、联邦濒危物种法案、空气清洁法案、联邦水污染控制法案、国家历史保护法案、原始区域法案等。同时，美国有大量专门针对国家公园体系的国会立法。例如，1916 年美国国家公园管理局组织法定义了国家公园管理局的宗旨，并对内务部部长授权；1965 年土地与水保护资金法案确立了土地收购资金；1967 年国家公园基金会法案确立国家公园基金会，并授权其管理和处置捐赠，捐赠禁止用于商业用途；1970 年国家公园一般授权法案明确了国家公园体系各种组成类型的平等地位；1998 年国家公园管理局特许权管理改进法案取代了
15、1965 年特许权政策法案，规定土地使用特许权转让的原则、方针、程序；1998 年国家公园综合管理法案对管理方针、预算、科学研究、研究成果整合到管理、需要保密的信息、公园使用费、国家公园通行证项目、金鹰通行证项目、通行证收入的使用方法等详细立法；2000 年国家公园空中观光管理法案要求联邦航空管理局(FAA)与国家公园管理局合作，为没有制定有效管理计划的国家公园和部落土地制定空中观光管理计划。此外，国会每年还通过大量的法律，这些法律可能影响国家公园总体和个体的管理，且被众议院法典编纂办公室拆解后编入美国法典第 16 卷。除立法全面以外，美国国家公园管理立法层次较高。国会不仅有针对国家公园体系整
16、体的立法，还分别针对各个国家公园的保护和管理进行立法。对国家重要自然与历史性旅游资源保护和开发有明确的法律依据，去除了一般性法律规定的模糊、不同个体对同一法律规定理解不同而曲解的情况。国会还根据国家公园体系出现的新情况不断通过议案进行立法，联邦机构也不断对国家公园体系总体和个体制定新的规定，并及时通过联邦公报公布。3 管理体制比较借鉴美国对国家重要自然与历史性旅游资源的管理经验，加快理顺我国国家重点风景名胜区的管理体制。建议加强对国家重点风景名胜区保护和管理的立法，以立法的方式保证资金来源，并在合适的时机建立管理机构，统一管理这些重要的资源。(1)立法。美国国家公园体系管理的有效性来自于国家对
17、公园体系详细保护与利用的立法和行政规定。立法的详细程度已经到了操作层次，使有效保护和利用国家重要自然与历史性旅游资源有了“物质基础” 。这在我国是当务之急，关系到我国国家重要风景名胜资源的可持续发展。其他一切制度建设、宣传教育都应建立在完备、可行的法律基础之上。我国在许多方面的立法还未建立起来，或者已经建立起来，但是立法不够详细。有些立法没有明确授权和责任归属，对可行性考虑不够，例如我国对国家重点风景名胜区的资金来源未作明确的立法规定，也未立法确立排他性的管理授权，没有立法规定特许权的出让原则，也没有立法确立管理绩效评定和管理信息的公布。缺乏这些应该立法确立的重大原则，使我国国家重要风景名胜资
18、源的管理呈现政府管变成官员管，管委会管变成几个人甚至一个人管，信息不对称问题严重，监督成本极高。由于立法不完善，造成无法可依、有法不依现象普遍，不利于国家重要风景名胜资源的保护。尽管这些风景名胜资源具有国家意义上的重要性，但是我国仍停留在地方立法阶段，如黄山风景名胜区管理条例 （注：1980 年 4 月 13日安徽省人民代表大会常务委员会第十二次会议通过，经 1997 年 11 月2 日安徽省第八届代表大会常务委员会第三十四次会议通过修正案。 ）是由安徽省人民代表大会常务委员会通过，其立法权威性、法律效力大打折扣。地方立法能力有限，立法经验不足，尤其是新问题往往争议较大而立法停滞不前。地方政策
19、指派一旦发生错误，其损失不可估量，因此，对这些重点风景名胜区要针对个体进行详细的国家立法。(2)资金来源。对于国家重要风景名胜资源，应以国家保护投入为主，如果其他资金占主体地位，很可能带有附加条件，使保护的目的难以实现。认为我国是发展中国家，没有用于国家重要风景名胜资源保护资金的观点是站不住脚的。世界上许多发展中国家也确立了国家公园国家公营制度，以利于保护和利用。我国完全有能力拨出资金来保护国家重要风景名胜资源，供当代和后代永续保护性利用，问题的关键在于立法确立国家重要风景名胜资源保护和管理资金的来源，美国国家重要自然与历史性旅游资源的管理拨款就是由多个不同的法案确立。美国国家公园体系的管理实
20、践证明，靠国家公园自谋收入来解决保护和开发的投入可能性较小。如果国家重要风景名胜资源按所谓市场需求确定门票价格，则有违其为国民服务的宗旨，排除了低收入人群对国家重要风景名胜资源的使用。因此，国家重要风景名胜资源必须坚持立法确定用于保护和运营的国家拨款，同时也必须立法确立资金使用程序和绩效评定方法，没有有效的资金使用规定和绩效评定方法，用于保护用途的拨款同样难以实现保护的目的。(3)管理机构。建立统一的管理机构是世界各国管理国家重要自然与历史性旅游资源普遍使用的方式。例如澳大利亚的 6 个国家公园由环境与遗产部管理，新西兰包括国家公园在内的自然与历史遗产由保护部负责管理，韩国的国家公园由国家公园
21、管理局负责管理，国家公园管理局隶属韩国环境部。目前，我国国家重要风景名胜资源没有统一的具有排他性管理权的管理机构，151 处国家重点风景名胜区由建设部城建司下属一个风景处共3 个人管，而且只管“业务” ，管理权力主要在地方政府4。国家重点风景名胜区经常由多个机构管理，而且职能有重叠区域，政出多门。比如，九寨沟既是国家重点风景名胜区，受国家风景名胜区的法律规定约束和建设部的行政领导，又是国家级自然保护区，受国家级自然保护区的有关法律规定约束和国家林业部的行政领导，九寨沟风景名胜区管理局、九寨沟国家级自然保护区管理局为州人民政府直属事业单位，实行两块牌子，一套人马，统一管理，管理局又要接受州政府的
22、领导，同时，由九寨沟风景名胜区管理局和当地众多企事业单位共同发起成立股份公司。景区的管理又要与股份公司的利益协调。其实一个景区有多个头衔的情况在美国也很多，例如冰河国家公园(Glacier National Park)既是国家公园，又是国际和平公园，生物圈保护区和世界遗产地。尽管如此，国家公园管理局对它仍具有排他性的管理权。4 建议建议我国设立管理机构，对国家重点风景名胜区进行统一管理，并通过立法给予排他性的管理权。在立法上确立管理机构的同时，必须明确规定管理机构的管理使命以及对其管理的责任人。建议由最高立法机关立法确立管理使命，管理机构的一切管理活动都必须符合其使命。立法机构本着监督有效的原则确立管理机构的授权和责任归属，建议授
