1、国际生物质能源发展的评价摘要：发展生物质能源是应对国际能源危机的重要途径。但各国生物质能源战略的出发点却似乎并不在于此。从动机看，美欧等发达国家的真正动机更像是抢占世界可再生能源市场，而巴西等少数发展中国家的核心动机则在于规避农产品贸易保护、改变与发达国家的斗争形式和斗争领域。从支持与保护措施看，它是农产品贸易大国推行农业支持与农产品贸易保护的一种特殊形式。扭曲的动机和支持与保护措施使得生物质能源的发展对世界粮食供求产生了重要的影响，并进一步恶化了广大发展中国家的经济发展环境。 关键词：生物质能源；竞争手段；农产品贸易保护；粮食安全 一、引言 20 世纪 90 年代以来，不可再生能源的枯竭问题
2、开始真正显现，世界经济，尤其是发达国家的经济发展面临“缺血”威胁。为应对这一挑战，美欧等能源消费大国和巴西等农产品贸易大国开始大力发展新型的可再生能源生物质能源。6 由于美欧及巴西等国的第一代生物质能源发展是建立在对农业资源大量占用和农产品大量消耗的基础之上，能源与农业及农产品因此被直接联系在一起。2003 年以来，随着粮价的快速上涨，各界普遍认为生物质能源的快速、大规模发展是高粮价的“罪魁祸首” ，生物质能源生产大国的美国更是成了众矢之的。多数国家都出于国内供给安全考虑，对农产品贸易，特别是粮食贸易采取了限制性政策，新一轮农产品贸易保护主义也因此抬头，这给农产品贸易自由化和缺粮国的社会稳定蒙
3、上了一层新的阴影(SDC，2008； Schmidhuber，2007； FAO，2008)，也引发了各界对生物质能源发展动机的质疑(Jull，et al， 2007； Berndes，et al， 2007； Thomas，et al， 2008)。 生物质能源发展与粮食安全的矛盾或冲突的凸现，需要我们对美欧及巴西等国发展生物质能源的真正动机及诱因进行科学评价，认清其本质及其对世界粮食安全的影响，为中国积极介入未来生物质能源及与此相关的农产品贸易规则的制定和掌握决策的主动权提供依据。 二、生物质能源的发展动机与支持和保护措施评价 (一)发展动机 应对原油价格上涨，降低能源进口依赖固然是发展生
4、物质能源的一个“合理”动机，但各国的动机绝不仅仅于此，而且这也不一定是最主要的动机。从实践看，不同国家面临的内外部环境不同，其发展生物质能源的优先动机或核心目的也存在较大差异。OECD 秘书处在 2007 年和2008 年分别对其 30 个成员国和印度、巴西、印尼和马来西亚等发展中国家的调查表明，发展生物质能源的优先动机集中于四个方面。 1.减少温室气体排放，改善生态环境 美欧等发达国家提出发展生物质能源的一个最重要理由就是履行京都议定书 ，减少温室气体(Green House Gases，GHG)排放，改善生态环境。客观地说，通过大量种植能源作物发展生物质能源固然能减少温室气体的排放和改善生
5、态环境，但据权威测算，它所减少的仅仅是 CO2排放量，所减少的 CO2 排放量占总温室气体排放量比例还不到 1。而温室气体除了 CO2 外，还包括因工业发展直接或间接排放的甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟碳化物、六氟化硫等。从对生态环境的破坏看，后者的危害性可能更大。另外，虽然生物质能源的使用能减少温室气体排放量，但因目前第一代生物质能源技术的制约，生物质原料转化center 过程同样会产生大量温室气体(OECD，2008a)。考虑到这一点，发展生物质能源的环境改善效应将会缩水。不仅如此，生物质能源发展诱发的土地用途改变和过度经营还会导致土壤营养径流量流失，生物多样性也会受到一定影响，因而生态
6、系统自身的修复能力会不断下降(Braun， 2007；Marland， et al， 2008)。所以，发达国家提出的“减少温室气体排放，改善生态环境”的优先目标的可靠性就很值得怀疑。这样，合理解释就应该是这些国家以一个“合理”的借口，转移其所承担的国际义务，而不是保护国际环境资源。其实，经济实力雄厚的发达国家完全可以选择“花钱换减排”的“京都模式”来免除自己承担的义务 ZW(“京都模式”是京都议定书中规定的一种独特的贸易，即如果一国的排放量低于条约规定的标准，则可将剩余额度卖给完不成规定义务的国家，以冲抵后者的减排义务。ZW)，但很少有国家采取这一独特贸易来转嫁自己的义务。特别值得一提的是，
7、作为世界上最大的温室气体排放国和最大生物质能源生产国的美国在 2001 年宣布退出京都议定书 ，这更加彰显了其真正的动机。 2.降低能源进口依赖，保障能源供给安全 能源短缺问题是全球面临的共同问题，但不同国家受之影响的程度存在较大的差异。对于广大的发展中国家而言，由于其工业化程度低，经济发展对能源的依赖性相对较小。但对美欧和日本等工业化发达国家而言，情况则全然不同。所以就这点看，发达国家发展生物质能源具有一定的合理性，但这一合理性并不能掩盖其真正的目的。其实，目前世界能源危机的根本原因不是原油本身，而是国际政治旧秩序复苏的结果。美欧等国为了维护自己的世界经济和政治霸主地位，从经济、政治和军事上
8、对中东和拉美主要产油国进行制裁、军事打击和军事威胁，影响了原油的可持续性供给。特别值得指出的是，布什执政以来的中东政策和国内的原油战略储备政策搅乱了世界原油市场，造成原油价格上涨和能源危机的提前到来。 从更深层面看，能源短缺问题的实质就是经济增长方式的科学性问题。如果我们从不可再生能源的消耗量和可持续利用世界能源角度对各国经济增长方式进行重新划分，那么发达国家的经济增长是一种典型的粗放式增长，而且这种粗放式增长模式决定了他们必须要能始终控制能源市场。以原油消费和进口为例，2006 年 30 个 OECD 国家原油消费占世界总量的 58.1，美国、EU 和日本三大经济体原 2 油进口量占世界总进
9、口的 64.4，而广受指责的中国人均石油消费仅为美国的 8.7、新加坡的 2.8ZW(环球能源网：“2006 年世界石油储量、产量和消费量统计评论” ，tp：/ 3.刺激经济发展，增加就业 由于生物质原料的种植、加工和转化具有劳动密集型特征，对增加就业具有一定作用，因而对 20 世纪 90 年代以来就业压力凸显的发达国家具有一种政治上的吸引力和舆论上的支持率(Markandya，et al， 2008)。其实，发达国家经济与就业问题的根本原因不是原油价格，而是其产业结构调整和发展中国家竞争力提高。随着发展中国家总体竞争力的提升，发达国家为了维持其竞争力，将多数“夕阳产业”以直接投资方式“恩惠”
10、于发展中国家。由于转移出来的多是就业贡献较大的价值链低端部分，这样其国内的就业压力必然出现。不仅如此，由于转移出来的多是价值链中污染程度较高环节，因而发展中国家的环境问题、温室气体问题也开始显现，这就为发达国家要求发展中国家履行京都议定书找到了最好的理由，也为其自己不履行减排义务找到了一个“公平”的托辞。 4.培育新的农产品市场，促进农村发展 这一目标是巴西等少数热带发展中国国家提出的发展生物质能源的优先目标。从表面上看，由于生物质能源的发展建立在农业原料和农产品的基础之上，在国际农产品贸易自由化受阻的情况下，生物质能源发展的确能为其过剩的农产品提供新的出路。另外，能源作物的大规模种植和相适应
11、的农产品加工业的发展对于协调国内区域发展差异、推动农村发展也具有一定的推动作用。但从深层次看，由于这些国家多为农产品出口大国，农业资源丰裕，因而它们的选择实际上成为变农产品出口为新型生物质能源出口，改变与发达国家斗争的一种新形式。与具备技术或资源条件国家不同的是，大多数发展中国家由于缺乏发展生物质能源的技术和大规模的资本投资，因而高成本的生物质能源是其经济发展的一种“奢侈品” ，其经济的增长只能寄希望于价格日益高涨的化石能源。虽然这种发展的中短期成本相对较低，但这一被动抉择的长期成本将是高昂的。因为从长期看，化石能源的枯竭是一种必然的趋势，其价格超过生物质能源价格只是时间问题。最后的结果就是发
12、展中国家的经济发展将由对化石能源的依赖转向对生物质能源的依赖，这种依赖实质上就是对少数生物质能源大国的依赖。所以，土地资源的制约使得未来能源供给的唯一希望就是生物质能源技术能发生“跳跃性”的进步，否则发展中国家经济发展将会面临“断血”的困境。应对“断血”的唯一选择就是用原料换能源，即发展中国家将会沦为发达国家生物质能源的原料产地，新一轮的经济“殖民化”可能会出现。 综上所述，对于美欧等发达国家而言，发展生物质能源的核心动机不像是应对能源危机，而更像是抢占未来可再生能源市场。对于巴西等热带发展中国家而言，发展生物质能源的核心动机是规避农产品贸易保护，改变与发达国家的斗争形式和斗争领域。 (二)支
13、持与保护措施 目前生物质能源的生产成本普遍高于化石能源，还难以与化石能源展开竞争。Tyner 等(2008)在综合考虑美国可再生燃料生产授权、税收减免和贸易壁垒等因素的情况下，研究了原油价格和玉米乙醇生产的补贴情况。结果表明：在目前的技术水平下，美国生产玉米乙醇的每蒲式耳玉米的补贴值是1.60 美元左右(Tyner，et al， 2008)。在农产品价格高位运行的情况下，各国为了鼓励生物质能源发展，采取了一系列的政策和措施。这些措施涉及生物质原料进出口和生物质能源的生产、国内销售、消费等各个环节。 1.生物质原料的生产支持 为了降低农业能源作物和其它生物质原料的生产成本，一些国家采用直接补贴形
14、式。最具有代表性的就是欧盟(EU)2003 年共同农业政策(CAP)改革方案中的能源作物援助计划(ECA)。根据该计划，EU 根据 2003年的产出水平建立了一个分离支持给付系统，该系统将已经存在的多种给付形式合并为一种单一农场给付形式(SFP)，要求其各成员方按照 45欧元/公顷的标准对农业生物质原料和林木生物质原料生产者提供直接补贴(OECD， 2008b)。除此之外，对那些不适合种植食用农产品的土地，由政府提供机械，鼓励农民种植能源作物。 2.生物质原料的转化支持 由于生物质原料转化的初始投资成本高于化石能源，而其收益具有不确定性，因而许多企业不愿投资生物质原料的转化。为解决这一问题，不
15、少国家采用资本拨付的形式，由政府直接承担转化设备或其它固定资产的一部分投资，或为企业提供无需备案的信贷担保，以刺激生产者的积极性。这种支持最典型的国家就是美国。美国 1980 年的能源法案中就建立了乙醇燃料的生产转化支持系统。根据该系统，联邦政府通过免税、许可证和有条件选择投标人等办法对生产者提供支持，鼓励企业提高转化效率。近年来，美国一方面借鉴 EU 的模式，对达到质量要求的能源按产量单位提供直接补贴，另一方面要求企业转化的原料中必须有一定比例的农业原料(即原料定额计划)，对达到要求的企业给予额外支持。由于生物质原料的转化实际上是农产品加工的一种形式，因而这种直接对企业投资的支持与 O 的
16、“黄箱补贴”并没有本质上的区别。 3.生物质能源的价格支持 为了保证生物质能源生产企业的利润，美国、EU 和巴西等国均对生物质能源提供了最低价格保护，要求经销商对生产者支付的价格不得低于最低价格。这种价格有两种形式：一是不变的季度最低价格，这种价格一般多个季度保持不变，目的是为了降低生产者的不确定性；二是可调整的最低价格，该价格可以经常性调整，以防止不可测因素引致的生产成本变化。在多数情况下，对因不可测因素引起的成本增加和批发价销售造成的损失，政府通过环境改善奖励和绿色奖励的形式进行追加补偿。这种价格支持与 O 明确禁止的“黄箱补贴”并没有本质上的不同，但因其适用对象是绿色的可再生能源，因而游
17、离于 O 框架之外，成为一种“合法”的措施。 4.生物燃料销售与消费支持 为了鼓励生物质能源产业部门的发展，美欧等国还在销售和消费方面制定了一系列的强制性政策措施，以为本国生物质能源产业的发展提供市场支持。从销售环节看，美国的销售最具有代表性。根据联邦政府的规定，所有汽油销售企业必须销售一定比例的乙醇汽油或直接要求这些企业按照一定比例将乙醇汽油和传统汽油混合后销售(比例一般为 5)，同时对销售者征收燃料特许税。被征税的企业接下来就可以以销售混合燃料为由，获得政府的税收信贷支持。对于那些完全享受税收信贷支持的企业，政府还为之提供所得税抵免。从消费环节看，为了刺激消费，多数国家一方面以强制消费的方
18、式，要求公共运输部门和消费者必须购买一定数量的生物燃料，并对购买者免征燃料消费税。另一方面，在挪威、瑞典和丹麦三国，政府对购买生物燃料的普通消费者和企业免征 CO2排放税，并提供所得税方面的优惠。 5.生物质原料和生物质能源的进出口限制 进出口限制也是各国扶持生物质能源产业发展的一个重要措施。其中 EU 的最为典型。2007 年 EU 各国对加入甲醇的成品乙醇进口每百升征收 10.2 欧元进口税，没有加入甲醇的成品乙醇每百升征收 19.2 欧元的进口税，生物柴油进口每百升征收 6.5 欧元的进口税。除了成品燃料进口税外，为保障国内生物质原料，尤其是农业原料的生产，鼓励地方生产企业使用国内原料，
19、EU 各国对农业原料和农产品(主要是小麦、糖类、玉米、油菜籽)进口也广泛征收进口税。特别值得指出的是，EU 还专门制订了限制生物质能源及其原料进口的非关税壁垒，这就是 2007 年出台的燃料品质标准(FQS)。FQS 指的是液态燃料中可再生燃料与不可再生燃料的混合比例，这一比例不是固定不变的，而是根据 EU 生物燃料的生产成本和生产技术变化经常调整。 ZW)由于目前各国乙醇汽油和生物柴油的主要原料是玉米、小麦、糖类和油菜籽(菜籽油)，因而这种贸易限制实质上就是农产品贸易保护。 6.生物质技术 RD 支持 未来生物质能源的市场前景取决于其竞争力的高低。为了降低生产成本，增强生物燃料的价格竞争力，
20、许多国家都制订了庞大的 RD支持计划。计划的主要目标是改进现有的生物质能源生产技术和开发以农业秸秆和其它有机废物为原料的第二代生物质能源技术。例如，2008年美国能源部提供了 3.85 亿美元的研发补贴，用于纤维素生物质能源技术的开发。加拿大 2008 年也为生物质能源的发展提供了 22 亿美元的巨额支持，其中很大一部分用于第二代生物质能源技术的商业化推广。 综上可见，这些支持与保护政策措施除了直接补贴和研发补贴类似于 O 的“绿箱政策”规定外，其它的政策措施均属于 O 明确禁止和严格限制的范畴，因而必然会扭曲生产和消费。其实，这些措施的出台决非偶然，而是发展中国家、凯恩斯集团、美欧和日本这些
21、利益集团农产品贸易保护与反保护博弈的结果。所以，从这个意义上看，与生物质能源相关的直接或间接支持和保护措施均是农产品支持与保护措施的一种特殊形式，是新一轮农产品贸易保护主义抬头的表现。只是由于其与绿色能源的生产密切相关，因而披上了“绿色”的外衣(Steenblik，2007)。 三、生物质能源发展对世界粮食供求的影响 目前各国发展的是第一代生物质能源，其使用的原料主要是玉米、小麦、糖类和油料 ZW(美国的主要原料是玉米和大豆油，EU 的主要原料是玉米、小麦、大麦、菜籽油和大豆油，巴西的主要原料是甘蔗和大豆油，加拿大的主要原料是小麦和玉米，中国和印度的主要原料是玉米，马来西亚、印尼的主要原料是棕榈油。2003 年以来，全球生物质能源发
