1、主要发达国家能源与应对气候变化立法动向及其启示关键词: 发达国家，气候变化，立法 内容提要: 妥善应对气候变化事关经济社会发展全局，是一项系统工程，需要通过建立健全应对气候变化法律体系，完善管理体制和工作机制，推动应对气候变化走上法制化轨道。发达国家在应对气候变化立法方面取得了一些进展，积累了可供借鉴的经验。本文分析了近期主要发达国家应对气候变化立法的动向，提出应对气候变化立法的根本目的在于保障本国经济可持续发展，突出能源对发展的硬约束是立法的核心，应对气候变化政策应获得公众广泛支持等。 节约能源、提高能效、发展非化石能源是应对气候变化、控制温室气体排放的主要措施。 联合国气候变化框架公约及其
2、京都议定书规定了主要发达国家的温室气体减排义务和量化减排目标。为履行国际义务，主要发达国家陆续通过立法和行政命令确认本国的排放控制目标，实施以节约能源、提高能效、发展非化石能源等为主要途径的温室气体排放控制措施，并辅之以排放限额与排放许可交易等市场机制，以期降低全社会的减排成本。 联合国气候变化框架公约第 15 次缔约方会议在哥本哈根召开前后，主要发达国家基于国际谈判策略和国内发展的需求，在应对气候变化立法方面出现了一些重要动向。分析研究这些动向的内容、背景及其战略意图，对我国开展应对气候变化工作具有重要的借鉴意义。 1 美国气候变化立法艰难前行2009 年 6 月，美国众议院表决通过了200
3、9 年美国清洁能源与安全法案 ，这是气候变化立法首次在美国国会全院大会获得通过。但随后，与之匹配的参议院立法进程进展缓慢：2009 年 11 月，参议员克里将2009 年美国清洁能源就业与美国能源法案提交全院大会讨论未果，2010 年 5 月，克里与参议员李伯曼联合提出了2010 年美国能源法案（讨论草案） 作为新的立法版本，使得本届国会的气候变化立法进程又前进了一步。1.1 2010 年美国能源法案简介法案的立法目的是保障美国的能源安全与独立，促进国内清洁能源技术发展，减少温室气体排放和促进就业。内容包括七大部分：（1）促进国内清洁能源发展；（2）减少温室气体污染；（3）消费者保护条款；（4
4、）保护和增加就业；（5）应对气候变化的国际行动；（6）防止气候变化侵害，即适应气候变化项目；（7）预算条款。国内能源发展突出核能、海上油气开发、煤清洁利用以及发展可再生能源和提高能效。法案要求政府支持核能的研究与开发，提供核电项目担保贷款、投资赋税优惠，提高项目审批效率；对海上油气开发的安全性提出更高要求，赋予沿海各州否决在本州海岸线 120km 以内开发油气资源的权力；对燃煤电厂的温室气体排放标准做出规定，要求政府每年提供不少于 20 亿美元支持碳捕集和封存技术研发、示范和运营；支持开展农村节能项目和州立可再生能源发展、提高能效项目；加强与发展电动汽车相适应的基础设施，要求各州和大都会区提出
5、交通温室气体减排目标和计划；建立清洁能源技术基金支持清洁能源技术的开发，以确保美国在先进能源技术方面的全球领先地位。实施全国“排放限额与排放许可交易”制度，以促进温室气体减排。法案要求自 2013 年起实施全国排放限额与排放许可交易制度，主要管制年排放温室气体大于等于 2.5 万 t 二氧化碳当量的实体。要求受管制的排放实体，年排放量不得超过其拥有的排放许可量和各种合规减排项目产生的碳信用量。美国国内的排放许可、碳信用以及法案规定的部分外国排放许可和碳信用可在美国市场进行交易。电力部门将于 2013 年起受管制，而制造业将从 2016 年起。交通部门实施类似于“排放税”的制度。作为与众议院 2
6、009 年 6 月通过的2009 年美国清洁能源与安全法案相匹配的参议院版本，本法案对排放许可的分配进行了调整，突出了对纳税人能源消费权益的保护，对维护碳市场稳定进行了更多规定，并提出更加严格的“碳关税”条款。1.2 立法前景不容乐观尽管美国总统奥巴马公开表示对2010 年美国能源法案的支持，但参议员在气候变化立法问题上的分歧仍然十分明显。法案在 2010 年年底时如果尚未经参议院通过，并经两院协商一致，则将因本届国会任期届满而被废除。但在为时不多的本届国会任期中， 2010 年美国能源法案如果要得到参议院立法表决通过，必须通过终结辩论程序，方能提前提交大会进行立法表决。就目前参议院席位看，力
7、推气候变化立法的民主党难以获得通过终结辩论所需的 60 票支持。同时由于国内民众对气候变化的关注度减弱和怀疑上升，国际上应对气候变化合作进程迟缓，加之2010 年年底有 32 位参议员面临换届，因此，预计参议院在换届选举前对气候变化立法的态度将趋于保守。而民调普遍显示，共和党将在本次换届选举中胜过民主党，因此，一旦本届参议院未能通过2010 年美国能源法案 ，以后一段时间内美国将很难进行气候变化立法。2 日本提出原则性的立法方案2010 年 3 月 12 日，日本内阁提出地球温暖化对策基本法案 ，提交国会审议。但伴随日本政坛变动，其立法前景也出现变数。2.1 法案对日本应对气候变化提出原则性规
8、定地球温暖化对策基本法案立法目的是在减排温室气体、降低温室效应对地球带来的不利影响的同时，通过尽可能降低能源供给对化石燃料的依存程度、率先促进能源供求方式和社会经济结构的转变，确保经济发展、稳定就业、能源供给和保护地球环境、保护当前及未来国民健康生活。法案要求全国 2020 年温室气体排放比 1990 年下降 25%，但这将建立在全球达成公平减排协议的基础上；2050 年比 1990 年下降 80%，但这将建立在全球达成 2050 年减排 50%的协议基础上。法案责成环境大臣在征求民意的基础止确定行动计划，并由内阁会议决定。其中，要求实施温室气体排放限额与排放许可交易制度、税制“绿色化”改革、
9、可再生能源电力定价，全额调配制度，促进核电发展，提高能效，促进教育、研发等。2.2 法案的立足点与美国法案类似，日本法案也将产业部门的经济发展和国民生活的质量作为应对气候变化立法的基础。由于日本单位国内生产总值的二氧化碳排放量仅为美国的 48%，欧盟 27 国的 60%，已经属于能源消费经济性很高的国家，因此日本工业界对法案提出的减排目标表示怀疑。例如丰田公司认为在 2020 年以前难以实现绿色技术的突破，因此对实施类似于欧洲的排放限额与排放许可交易制度表示担心。为此，日本环境大臣表示，日本实现上述目标将更多地考虑居民居住部门的节能和可再生能源利用，例如采取安装双层玻璃、集中供热、节能灯、太阳
10、能电池，以及鼓励发展混合动力汽车等措施，而不是仅仅限制工业部门的排放。法案明确提出应对气候变化的措施必须同与能源有关的措施相协同，要求通过普及能源利用效率高的设备和节能建材、加强建筑节能、提高交通效率、促进提高能效的智能化等节能和提高能效措施，以及发展可再生能源和核能的措施，同时通过加强相关技术创新，实现减排目标。立足于应对气候变化国际合作。法案中除了可再生能源发展目标外，对中期和长期温室气体减排目标均设立了生效条件，即与应对气候变化国际合作形势相协调。同时，法案要求政府努力促成国际社会达成上述附加条件中的规定，这与美国法案要求政府促成全球平等减排的目标一致。3 澳大利亚转向能源利用专项立法2
11、010 年 4 月 27 日，时任澳大利亚总理陆克文宣布，由于难以在国会获得足够的支持票数，以及考虑到应对气候变化国际合作进程的迟缓，政府决定暂缓将碳污染减排计划法案提交国会审议。但同时，澳大利亚可再生能源目标法修订和建筑能效标识法立法将被提上议事日程。3.1 搁置单纯减排温室气体的碳污染减排计划法案碳污染减排计划法案旨在通过建立排放限额与排放许可交易制度，减排二氧化碳等温室气体。法案主要内容包括：确立国家排放限额，规定澳大利亚排放许可和其他可采用的排放许可与减排量，建立澳大利亚国家排放许可登记簿，规定受管制排放实体及其法律义务，对能源密集型和受外贸冲击型企业实施补助，温室气体排放的监测、核查
12、、信息披露和公告，防止欺诈等。与美国和日本的法案不同，澳大利亚法案是完全旨在减排温室气体：履行国际义务的法案，没有提出对节能、提高能效和发展可再生能源项目的支持。法案曾于 2009 年 6 月 4 日通过众议院三读审议后，提交参议院审议，但分别于 2009 年 8 月 13 日和 12 月 2 日两度被参议院否决。在进行重大调整后，工党再度向国会提交了该法案，并且于 2010 年 2 月 11 日顺利通过了众议院的三读审议，但参议院仍未通过该法案。陆克文表示，在京都议定书第一承诺期到期之前（即 2012 年以前）不再提交国会讨论碳污染减排计划法案 ，除非美国、印度等国的减排政策与行动更加明确。
13、3.2 力推促进能源清洁高效利用的专项法尽管单纯减排温室气体的立法进程受阻，但澳大利亚积极促进能源清洁、高效利用的专项法，以实现国家温室气体减排的目标。近期先后于 2010 年 2 月 26 日和 3 月 18 日提出了修订可再生能源目标法和制定建筑能效标识法 。为确保实现 2020 年可再生能源发电占总发电量 20%的目标，澳大利亚政府将可再生能源目标法拆分为小规模可再生能源计划法和大规模可再生能源目标法 ，并进行修订，以促进澳大利亚不同规模的可再生能源利用。原可再生能源目标法于 2001 年 4 月 1 日通过，设定了到 2010 年可再生能源发电 9500GWh 的目标。根据新的目标，预
14、计2020 年澳大利亚可再生能源发电量需达到 4.5 万 GWh。为此， 大规模可再生能源目标法规定了 2011-2020 年大规模可再生能源发电目标，到2020 年须达到 4.1 万 GWh。同时， 小规模可再生能源计划法将对小规模利用可再生能源，如太阳能光伏板、太阳能热水器等，提供补贴，其额度为每 1 单位“可再生能源信用” （相当于发电 1MWh）补贴 40 澳元，并且不设上限，以辅助实现国家目标。建筑能效标识法旨在建立国家大型商业建筑的建筑能效标识制度，要求面积大于 2000m2 的大型商业建筑在交付、销售、出租、转租和进行相应广告时，提供建筑能效标识，以促进开发商和运营商采用有效的技
15、术提高能源利用效率。此外，近期澳大利亚政府还就修订建筑能耗标准公开征求意见，拟于 2010 年年底形成新的方案。4 其他国家和经济体立法动向4.1 欧盟通过专项性的建筑能耗指令欧盟委员会于 2010 年 5 月 18 日通过了修订的建筑能耗指令 。该指令旨在加强 2002 年 12 月 16 日通过的建筑能耗指令中的相关措施，以取得更显著的建筑节能效果，为实现欧盟提出的 2020 年减排温室气体 20%和节能 20%目标，提供相对低成本的手段。修订的主要内容包括：逐步统一欧盟成员国设定本国最低建筑能效标准的算法，要求新建建筑利用可再生能源，所有建筑在进行主要结构改造和功能设备系统改造时满足最低
16、建筑能效标准要求，成员国制定并以政府部门带头实施低碳或零碳建筑方案，对建筑进行能效认证，加强对暖通系统运行状态的检查等。4.2 英国通过专项性的2010 年能源法2010 年 4 月 8 日，英国2010 年能源法生效。该法的立法目的是规范碳捕集和封存技术示范、评估与利用的相关活动，规范电厂发电低碳化与采用 CCS 技术相关事宜，规范电力和燃气市场管理局以及国务大臣与之相关的职能，规范发电许可和电力与燃气供应商相关事宜。4.3 加拿大众议院通过原则性的气候变化责任法案加拿大国会众议院于 2010 年 5 月 5 日通过了气候变化责任法案。该法案的目的是确保加拿大能够履行其应对气候变化的国际义务
17、，共包括 13 条。法案设定全国 2020 年的减排目标比 1990 年下降 25%，2050年比 1990 年下降 80%，要求政府通过设立排放标准、建立排放权交易等市场机制、出台财政激励政策等措施，实现上述国家目标。5 对我国的启示上述发达国家节能减排和气候变化立法进展，为我国积极推进节能减排和应对气候变化的立法工作，促进向低碳经济的转型，实现可持续发展，提供了参考。5.1 应对气候变化立法的根本目的在于保障本国经济可持续发展美国本届国会气候变化立法与上一届国会最显著的差别在于，上一届国会涉及到减排温室气体的气候变化立法几乎都是就气候变化问题论气候变化问题，并部署全国的减排行动，但这一届国会的三份主要立
