1、东亚发展型国家的制度建设问题摘 要从国家治理角度看，东亚的日本、韩国和新加坡属于典型的发展型国家，但它们正经历着由发展型国家转向平衡型国家的转型。国家形态的不同，对制度建设的要求也不同。发展型国家制度建设的重点是国家从社会集中并配置资源、推动经济高速发展； 平衡型国家的制度建设转向实现国家、企业、社会和个人之间力量的平衡。关键词东亚； 发展型国家； 制度建设； 国家治理； 国家形态二战结束后，东亚的日本及新独立的韩国和新加坡等国家，在较长的时间里保持了经济的高速增长，成功地由低收入国家挤进高收入国家的行列。这些国家不仅在经济上成就斐然，在制度建设上亦具有特色。当然，这些国家的发展之路绝非平坦，
2、在发展的进程中充满了挑战，有时候甚至是遭遇挫折。从 20 世纪 90 年初开始，日本陷入了长期的衰退，“失去的二十年”弥漫日本社会； 1998 年亚洲金融危机相继袭击新加坡、韩国，虽然受打击的程度各不相同，但迫使两国进行调整。笔者以为，日本、韩国和新加坡等在发展过程中的成功与挫折，不但为比较研究提供了典型的素材，而且也是检阅与丰富制度建设理论的机会。一、东亚发展型国家的国家形态政治学和社会科学的其他学科在研究国家转型时提出了俘获型国家、勾结型国家、掠夺型国家、失败国家、依附型国家、发展型国家、自主型国家和工具型国家等概念。这些概念并不是规范意义上的国家形态，而是从国家治理的角度提出的。具体来说
3、，国家形态是指一个国家在特定时期因国家社会互动所形成的政治形态( 治理结构) ，以及由此政治形态而产生的政治过程和治理绩效。 1东亚的日本、韩国和新加坡是国际学术界公认的典型的发展型国家。 2根据查默斯约翰逊对日本经验的总结，发展型国家的构成要素有： 第一，存在着一个规模不大、薪金不高，而又具备高级管理才能的精英官僚队伍，其职责是识别和选择需要发展的产业( 产业结构政策) 、促使选定产业迅速发展的最佳方案( 产业合理化政策) 、在指定的战略部门中监督竞争以确保在经济上的正常运行和效率。第二，具有一种官僚队伍拥有充足的空间可以实施创新和有效办事的政治制度，即政府的立法和司法部门不得超越“保险阀”
4、的功能。第三，完善顺应市场经济规律的国家干预经济方式，在执行产业政策时，国家必须注意保持竞争，但竞争的程度不超过经济优先的目标。第四，具备一个像通产省这样的导航机构。 3阿图尔科利从三个维度概括了发展型国家： 第一，在国家结构的变迁上，具有清晰变迁议程的中央权威的建立； 权威的非人格化； 经由纪律严明的官僚的建立，国家权威自上而下的渗透到社会之中。第二，国家首次建立了许多经济机构，而且提高了国家指导经济的能力。第三，国家和社会建立了一种新型关系： 在农村和城市，国家与有产阶级建立了联盟，一方面，国家欲求并成功地保证了生产的持续增长，有产集团得到了足以保证持续盈利的政治支持； 另一方面，采取成功
5、的压制劳工的策略控制农民和工人。 4结合约翰逊和科利等人的分析，我们可以确定，发展型国家在东亚一些国家的出现，是这些国家在国家治理上的重大转型。一是治理权威的确立。对于日本来说，并不存在树立以发展导向的中央权威问题。因为日本自明治维新以来，一直是国家主导着经济的发展。日本要解决的是更新权威的合法性基础。战后美国占领当局推行的民主改革，完成了这一任务。对韩国和新加坡而言，则是建立有效的中央权威或者最高国家权威，改变过去国家在发展经济、推动社会变迁等问题上无所作为，或能力低下的状态，使国家拥有调控社会势力、将自己的意志渗透进社会之中的能力。二是在治理体制上，限制、弱化立法、司法机关的作用，突出行政
6、机关在发展经济上的主导地位； 设立新的经济机构，作为国家落实经济发展议程的最重要的组织载体； 建立纪律严明的、精干的官僚队伍，保证其不受党派政治的左右，使其能够根据国家不同发展阶段的要求提出并实施相应的产业政策； 国家与城乡有产集团结盟，国家支持有产集团发展经济的活动，有产集团则对国家压制工人和农民的行为予以支持。三是在治理的内容上，国家将发展经济视为第一目标、第一任务，其他的一切工作都围绕发展经济展开。要理解东亚发展型国家形成后所进行的制度建设，必须将其置于国家建设的过程之中去考察。对于东亚国家的国家建设过程，美国学者康明斯有过精辟的论述。他认为，在东北亚融合性的国家与社会关系中，“国家建设
7、”的意涵是，首先是国家的出现，伴随而来是自觉不自觉的建立工业、大商业的尝试( 比如韩国财阀就是国家扶持的特权) ，随后而且只有此时才会产生“社会” ，即适于当代“现代性”想象所要求的群体。 5康明斯所说的“国家” ，是指能够推动发展的一整套国家组织及其权威，即以发展为导向的国家。这一国家在制度建设上首先是建立以满足发展“工业、大商业”即适应工业化需要的经济指挥机构、管理机关，同时建立若干连接政府与企业的制度，协调政府与企业、企业与企业、企业的发展与实现国家目标之间的关系，保证发挥引领经济发展的作用。其次，在政府内部的权力结构安排上，突出行政机关的地位，抑制或弱化立法、司法机关的功能，将立法、司
8、机关法的作用限定在保障行政机关在“安全阀”内活动。随着工业化的推进，一个基础建立在工业发展之上的“社会”诞生。新社会的出现，要求国家在制度建设上逐步由偏重于指导经济发展转向重视社会发展、政治建设。当经济成长到无论是经济的总体水平还是产业的技术水平都靠近欧美国家的时候，东亚发展型国家面临着国家治理上的又一次转型，即由发展型国家转向平衡型国家。所谓平衡型国家，是指在国家与社会的互动中，国家的作用与社会的作用实现了均衡，国家的力量与社会( 包括企业、个人) 的力量平衡推动发展。 “英美的社会主导模式已经走向了社会与国家的平衡，法国德国的官僚体制主导也走向了国家与社会的平衡。 ”6转向平衡型国家，东亚
9、国家在制度上需要进行新的建设。第一，在治理权威上，中央权威有赖于为企业、社会，也包括为政府自身运行提供有效的制度及环境，而不是直接介入企业、社会的活动中并建立起相应的制度。发展型国家是通过国家力量渗透进社会，对社会进行改组或改造而确立起中央权威，又通过行政机关及官僚为国家设定发展目标，确定发展议程维护中央权威的。向平衡型国家过渡，必须解决国家与社会之间界限长期模糊不清的问题，在此基础上重新构造中央权威。这意味着，国家必须承认伴随工业化而诞生的新社会，并调整与新社会之间的关系。为了促进这一社会的发展，国家需要放松那些经济高速增长时期建立起来的各种制度、规则，甚至予以废除，同时在更高的起点上构建新
10、的制度、规则。国家的权威在根本上取决于国家创建新制度、规则以及执行、维护这些制度、规则的能力。这样，法治自然会被推到制度建设的最重要位置上。第二，在治理体制上，形成能平衡国家与社会及国家组织内部各部分的体制。随着工业化而生成的新社会的成长，表达诉求是很自然的事情，国家必须在制度上为不同的社会阶层、群体开通表达要求的通道，以便将它们的诉求纳入国家制度之中，使制度发挥整合新社会势力的功能。作为公民表达其诉求最根本的制度代议机关或立法机关必然要凸显其作用。随着立法机关功能的增强，立法机关与行政机关之间的关系发生显著的变化，立法机关不再满足于扮演“安全阀”的角色，而是以民众的支持为基础，以维护民众的利
11、益和平衡民众( 社会) 与国家( 行政机关) 为目标。为此，立法机关必须将有关国家事务的重大决定权掌握在手中，不再像以往那样对行政机关提出的决策案只是在形式上加以通过，而是进行实质性的审查，或给予修改通过，或予以否决。与此同时，司法机关的作用也相应加强了。这样，在中央一级，以突出行政机关引领经济发展的制度结构为立法、行政、司法相对平衡的结构所代替。在地方层面上，中央政府开始将权力下放，推行地方自治，从而使原来的中央地方权力结构发生了显著变化。第三，在治理内容上，维护公民权利，进行社会建设与政治建设成为重要的内容。东亚发展型国家的经济高速增长是国家直接介入经济过程，依靠一系列的制度将资源强制集中
12、起来，在发挥市场机制作用的基础上把资源分配给那些它认为最有希望、最有能力迅速增强国家经济实力的产业、企业。换句话说，发展型国家在一定程度上扭曲了国家与社会、政府与企业、企业与企业之间的关系。转向平衡型国家，就必须改变高速增长时期发展不平衡的问题。一方面，国家要继续推动经济的增长，纠正经济高速增长期间结构失衡问题，保证社会各阶层都分享经济增长的成果。另一方面，国家要把相当大的精力投入到建立保证企业能自由进入市场、公平竞争的制度，使经济的增长由依靠要素投入转向技术进步和自主创新； 建立社会保障制度，化解不平衡发展带来的社会问题； 扩大公民的政治参与，保障公民的政治权利； 推进政经分离，从根源上防治
13、腐败。二、发展型国家阶段的制度建设日本战后进行的改革并没有改变自明治维新以来的发展型国家的实质，甚至变得更为牢固， 7韩国和新加坡在 20 世纪 60 年代也分别成为发展型国家。在发展型国家，经济发展在整个国家发展战略中占据着中心位置。围绕发展经济，这些国家进行了一系列的制度建设。首先，在中央权力结构上，实行强政府、弱议会的体制。为了保证经济决策能够得到迅速贯彻、执行，东亚发展型国家建立起迥异于欧美国家的中央政府权力结构。从宪法的规定上看，国会是日本国家的最高决策机关，有关国家经济发展的一切重要决策都要经过国会的审议通过。但正如约翰逊指出的那样，日本的国会不是韦伯所说的“真正办事的国会” ，即
14、不是“一个通过不断参与行政部门的工作而实施监督的国会”。政府最重要的工作在别处完成，国会只是批准这些工作方案。 8它表明，国会并不具有对政府经济决策进行实质性审查的权力，只是在形式上履行使政府经济决策合法性的手续而已。日本形成强政府、弱议会的局面，还在于自 1955 年起，自民党在国会中长期占有多数席位，政府为自民党控制。韩国进入发展型国家阶段后实行典型的强政府、弱议会体制。在朴正熙统治时期，为了保证经济政策得到有效而又迅速的执行，采取了限制国会的会期，剥夺国会的国情监督权和国情调查权，修改国会议员的产生办法从而保持执政党在国会的多数席位等方式。结果，国会沦落为“行政部的侍女”和“通法部” ，
15、丧失了作为宪法机关的地位，变成了“举手机” 。国会的职能仅局限于，对由于政府主导经济政策所带来的社会、政治责难和冲突，在政治圈内进行缓和与稀释。 9新加坡独立后，人民行动党利用内部安全法打击竞争对手社会主义阵线。1965 年 12 月，社会主义阵线 13 名议员被迫退出国会。第二年，其中的 11名议员正式辞去职务。 10经过打压，人民行动党确立了在国会中的绝对优势。随着人民行动党“霸权”地位的形成，国会与内阁之间的关系发生显著的变化，议员实际上不能对人民行动党政府的经济政策进行实质性的辩论，国会无法对政府构成真正的监督，强政府、弱议会的特征突出。东亚这几个发展型国家，采用强政府、弱议会的体制，
16、不仅是因为政府能快速对经济问题作出决策和执行，而且还在于，经济起飞时，国家的首要任务是建立经济增长的基本结构，迅速壮大经济实力，即发展经济而不是分配经济成果。议会作为公民的代议机构，它的基本功能是利益表达，或分配经济发展成果。显然，强政府、弱议会的体制更适合这些国家这一时期发展的客观要求。其次，建立经济决策权力集中的国家机关，主导经济的发展。根据议会内阁制的运行机制，内阁应当是日本经济决策的最高机关，但实际上通产省、大藏省才是主导经济发展的指挥机构，尤其是通产省，通过制定、实施产业政策，引导企业发展那些国家认为应当优先发展的产业，从而不断优化产业结构、推动产业结构升级。在韩国，朴正熙于 196
17、1 年设立了经济政策核心机构经济企划院，由一名副总理任企划院长官，负责制定国家经济开发计划。与此同时，朴正熙在总统府设立秘书室，在指导经济发展中的地位与作用并不亚于经济企划院，有“青瓦台小内阁” 、 “政府之上的政府”之称。 11在宪政体制上，内阁决定新加坡的经济政策，但扮演核心经济制度角色的是经济发展局( 1961 年成立) 。它不对国会负责，享有很大的运行自主权，并把众多的政策工具集中在一个实体中。 12该局在确定先驱产业和吸引外资方面发挥巨大作用。东亚发展型国家建立权力集中的经济决策机关主导经济的发展，是基于这一基本的事实，即与欧美国家相比较，处在经济发展的较低阶段上。为了缩小差距，甚至
18、赶上欧美国家，有必要由国家来规划经济追赶的目标、步骤、方案及采取相应的措施。显而易见，由国家出面作出部署，比起企业的“无序”竞争来说，更有利于推动国家经济基本结构的形成和产业的升级。这样，经济决策机关是否具备相应的能力就极为重要。东亚发展型国家采用的做法是，将国家的资源首先用来满足经济决策机关的需要，因而经济决策机关云集了最优秀的人才。在日本，通产省、大藏省官员主要来自东京大学等名校。在韩国，进入经济企划院的优秀技术官员在发达国家接受教育，具有从事制定经济政策的专业性和权威性。良好的教育使身居经济决策机关的官僚们具备指导国家经济发展的能力。再次，成立官方和民间人士参与的协调机构，共同推进经济发
19、展。在日本，政府建立了数量众多的“审议会” 。审议会隶属于首相办公室或政府各部，其成员由大臣挑选的各界专家组成，负责调查和审议政府提出的政策和立法提案。审议会的作用巨大，在审议后，国会能做的也只是盖个图章而已。 13从实际效果看，民间人士参与审议会保障了政府决策的“科学性” ，同时也把民间发展经济的具体要求带进政府中，形成官方民间合作推进经济发展的格局。在韩国，设立了经济科学审议会议、政府政策评价委员会、长期资源对策委员会、重化学工业促进委员会等机构，由总理统管。同时，形成总统主持的各种会议制度。如出口振兴扩大会议、季度审查分析报告会议、月度经济动向报告会议。这里以经济科学审议会议和出口振兴扩
20、大会议的构成略作分析。经济科学审议会议由常任和非常任委员共 37 人组成，其中 15 人是经济和科技部门的教授，14 人是前任长官或高级官员，8 人是财政金融界人士。出口振兴扩大会议在 1962 年是由 8 个部门长官、两个主要经济团体负责人和另两人组成。1965 年扩大到 25 人。1977 年出席者范围再次扩大，出口企业代表参加。 14从成员的构成看，涵盖了经济、科技和商界的代表，反映了动员、组织社会力量推进经济发展的努力。东亚发展型国家在国家与社会关系上呈现出“融合性”的特点，而这种融合性就是在经济高速发展时期通过国家建立由官方与民间代表组成各种审议会、委员会等制度得到进一步的巩固和展现
21、的。最后，国家直接掌握一定的资本，保证资源的分配有利于国家经济发展目标的达成。 “日本、南朝鲜和台湾经济所具有的共同特点是政府依靠金融和货币手段，引导和控制私有企业活动” 。 15作为处于初级发展阶段的国家，东亚发展型国家在经济进入起飞时都面临资本相对稀缺的问题， 16一旦这个问题得不到解决，国家再好的发展计划也无法实现。因此，将有限的资本集中起来，成为这些国家制度建设的重要一环。战后日本对金融的控制分为两个方面： 一是建立金融规制体制。主要内容有： 银行与证劵市场分离、长短期银行业务及普通银行与信托银行业务分离、设立专门的外汇银行管理外汇、严格控制存贷款利率及市场准入和金融机构的活动范围。二
22、是建立财政投融资体制。支撑这一制度主要是大藏省存款部( 后改为资金运用部) 、日本输出银行、日本开发银行、国民金融公库、中小企业金融公库、农林渔业金融公库、住宅金融公库等。 17韩国在 1961 年军事政变后对金融业进行全面的改革。对于私有银行，政府没收用非法收敛资金购买的银行股份，限制银行大股东的投票权； 同时新设立或改组开发银行、中小企业银行、国民银行、外汇银行、信托银行、住宅银行等，形成政府主导下的资本动员体系，确保资本投向国家希望的产业。三、转向平衡型国家阶段的制度建设东亚发展型国家在经过几十年的高速发展后面临着新的转型。在转向平衡型国家的过程中，东亚国家正在或应该进行几个方面的制度建设。
